Опыт 9-летней деятельности Академии военных наук дает основание для вывода, что ее существование позволило расширить и углубить фронт оборонных исследований, привлечь к военно-научной работе дополнительный отряд наиболее опытных военных ученых, ветеранов военной науки, решать исследовательские задачи более экономно. АВН создает возможность выражать объективные, независимые суждения и вырабатывать альтернативные предложения по актуальным оборонным проблемам. Проблемы военного управления в настоящее время широко обсуждаются. Они нашли отражение на совещании руководящего состава военной организации РФ 2 октября 2003 г. Обсуждаются они в Совете по внешней и оборонной политике, других общественных аналитических центрах. При этом ставятся, например, такие вопросы, как "Нужен ли России Генеральный штаб" или же предлагается "гражданизация" всех военных ведомств. Помимо этого распространяются всякого рода фальсификации и измышления о прошлом опыте и современной системе военного управления.

Можем ли мы оставаться в стороне от всего этого? Из каких же данных, из чего мы будем исходить в своих суждениях? Будем исходить, прежде всего, из боевого опыта, практики управления войсками в военное и мирное время, современной науки управления, исходить из объективных закономерностей и логики управленческого процесса.

ПОЛИТИКА И ВОЕННАЯ СТРАТЕГИЯ

На протяжении всей истории одним из фундаментальных факторов, гармонизирующих или раздирающих систему военного управления, был вопрос о соотношении и рациональном сочетании политики и военной стратегии. Формально вот уже почти 200 лет остается общепризнанным положение о том, что война является продолжением политики иными, насильственными средствами. Следовательно, политика - это целое, а война - ее часть, что предопределяет примат политики, ее главенствующее положение по отношению к военной стратегии.

В советское время сталинское положение о главенствующей, диктаторской роли политики по отношению к военной стратегии было излишне догматизировано и жестко регламентировано. Хотя было ясно, что стратегия, подчиняясь политике и сама оказывает на нее соответствующее обратное влияние, так же, как стратегия будучи главенствующей относительно тактики, не может не учитывать тактические соображения, обстановку на поле боя. Такое абсолютизированное представление о политике до сих пор дает о себе знать. Всякое управление начинается с определения целей и задач. Поэтому важнейший вывод состоит в том, что войскам, направляемым в зону конфликта, руководством страны должны ставиться четкие и определенные задачи, без всякого лицемерия и лукавства. 22 июня 1941 г. Сталин в директиву Генштаба о приведении войск в боевую готовность добавил такие слова "но не предпринимать никаких действий, могущих вызвать политические осложнения". Если сам правитель не знает, война это или нет, как может командир полка вести бой и думать о политических последствиях.

Направляя войска в Афганистан, поставили задачу - выполнять интернациональный долг, но солдаты, офицеры и очень большие начальники понимали его по-разному. По Чечне в 1994 г. в распоряжении правительства было сказано - разоружить бандформирования, хотя войскам предстояло действовать против хорошо организованной и вооруженной дудаевской армии. Такая неопределенность постановки задач пагубно влияет на действия войск.

Отсутствие особого правового режима в зоне конфликта ставит командование и личный состав в неопределенное и затруднительное положение, в то время как бандформирования действуют без ограничений. Поэтому и политику при всей ее главенствующей роли нельзя превращать в самоцель. Она не может абстрагироваться от всех других жизненных обстоятельств. Как свидетельствует жизнь, самое верное в принципе положение, выраженное в излишне абсолютизированной и категорической форме, в сложных и разнообразных условиях реальной действительности обнаруживает свою уязвимость. Политики в чистом виде не существует, она может быть жизнеспособной только в том случае, если в совокупности учитываются все жизненные факторы, в том числе военно-стратегические соображения.

В свете этого, как это ни прискорбно, но приходится признать, что 1941 г. не является исключением. Вот уже 150 лет политическое руководство страны ставит армию к началу войны в крайне неблагоприятные, невыносимые условия, из которых ей приходится выпутываться. Вспомним хотя бы Крымскую, Русско-японскую, Первую мировую войны, 1941 год, Афганистан и Чечню в 1994-1995 гг. И после всего этого нам еще и сегодня пытаются внушить, что политика - это дело избранных и обычные грешные, тем более люди военные, не смеют судить о политике даже в научном плане.

Так что же еще с нами должно случиться, чтобы в конце концов понять, что политический деспотизм и невежество наносят вред прежде всего национальным интересам страны. Когда-то нужно извлекать уроки из всего этого и понять: да, политические соображения имеют главенствующее значение. Но это не значит, что политические решения должны вырабатываться в узком кругу политиков, в полной изоляции.

Причем бытующая в некоторых кругах точка зрения о том, что политики должны заниматься политикой, а военные - только своим военным делом, слишком упрощает проблему. Когда в 1979 г. Н.В. Огарков на Политбюро сказал, что ввод советских войск в Афганистан может иметь тяжелые международные последствия, Андропов прервал его и заявил: "У нас есть кому заниматься политикой, вы решайте поставленную вам военную задачу". Все знают, чем это кончилось.

Последнее и решающее слово за политическим руководством и государственными властными структурами, но в выработке важнейших военно-политических решений в центре и в зонах конфликта должны непременно принимать участие и соответствующие военные должностные лица. В свою очередь представители высших органов власти, поставив задачу силовым ведомствам, не должны без особой надобности вмешиваться в оперативно-стратегические вопросы. Из исторического опыта многих войн и конфликтов известно, к каким катастрофическим последствиям приводило некомпетентное вмешательство в военные дела.

ГЛАВНОЕ В ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Отвлеченной, годной на все случаи жизни системы военного управления не может быть. Она создается для решения заранее заданных конкретных задач в определенных условиях. "Я утверждал и утверждаю, - говорил Адмирал Флота Советского Союза Н.Г. Кузнецов, - что всякая военная организация создается для войны и поэтому оперативные вопросы имеют главенствующее значение...".

Исходя из этого, суть нашего научного разговора состоит в том, чтобы с учетом новых оборонных задач и изменения характера будущих войн выработать предложения, что и как надо изменить в системе военного управления. Что же конкретно меняется и что нужно совершенствовать?

Прежде всего, мы видим, что все менее вероятной становится глобальная ядерная война и вообще крупномасштабная война. И не только из-за катастрофических последствий такой войны или вследствие того, что кто-то по произволу отменил такие войны. Просто изысканы другие коварные и довольно эффективные формы международного противоборства, когда оказывается возможным путем развязывания локальных войн, конфликтов, применения экономических, финансовых санкций, политико-дипломатического и информационно-психологического давления, различного рода подрывных действий последовательно подчинять и приводить к общему мировому порядку непокорные страны, не прибегая к большой войне.

В связи с этим возникают новые задачи по обеспечению оборонной безопасности и новые формы борьбы по противодействию этим угрозам. Однако, если основные формы теории и практики военной защиты государства разработаны и освоены сравнительно полно, то проблемы комплексного использования невоенных средств для отстаивания национальных интересов и противодействия новым формам борьбы на международной арене остаются недостаточно разработанными.

И, конечно, эти слабые места в национальной безопасности надо преодолевать, ибо в зависимости от того, как будут решаться задачи предотвращения войн, нейтрализации угроз политико-дипломатическими и другими невоенными мерами, будут зависеть характер и объем оборонных задач, состав и предназначение вооруженных сил. Казалось бы, чем успешнее решается первая часть задач, тем меньше должен быть акцент на военную силу. Но пока, как было в Афганистане или Чечне, все ложится на плечи солдата и офицера, а надлежащей координации применения средств невоенных в государственном масштабе как не было, так и нет. Главное, нет никакого спроса и ответственности за это.

Государственная система управления должна охватывать применение как военных, так и невоенных средств. Поскольку для ведения войны требуются мобилизация и максимальная концентрация всех духовных и материальных сил государства, то в наибольшей степени это достигается при единстве политического, государственного и военного руководства, где Государственный комитет обороны, компетенция которого относится ко всей стране, и Ставка Верховного Главнокомандования, возглавляющая все вооруженные структуры и формирования, объединяются главой государства - председателем Комитета обороны - Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. И понятие ВС должно охватывать все вооруженные формирования, а не только армию и флот.

По военной линии Ставка ВГК во время войны осуществляет стратегическое управление Вооруженными Силами через Генеральный штаб. Желательно, чтобы еще в мирное время министр обороны был вице-премьером правительства и первым заместителем ВГК. Как у первого заместителя ВГК у него и в мирное и военное время остается достаточно властных полномочий, и по отношению к Генштабу и другим органам военного управления.

Желательно более четко определить предназначение государственных органов не только в мирное, но и в военное время, чтобы в случае военных осложнений не заниматься импровизациями и перестройкой на ходу системы управления применительно к военному времени (как это было в 1941 г.). В частности, Совет безопасности, как уже отмечалось, в мирное время должен в более широком плане заниматься координацией решения задач национальной безопасности (экономической, экологической, информационной, духовной) и др. вопросами обеспечения безопасности страны невоенными средствами, а в военное время - составлять ядро аппарата Государственного комитета обороны. До сих пор слабым местом в системе военного управления была разрозненность действий различных военных ведомств (Пограничных, Внутренних, Железнодорожных войск, частей МЧС и других) при решении общих оборонных задач.

В связи с этим в одной из НИР и на заседании Научного совета Совета безопасности ставился вопрос о создании Главного управления руководства военной организацией. Нам представляется, что создание такого промежуточного органа между ВГК и силовыми ведомствами нецелесообразно. Ибо, будучи в стороне от стратегического планирования и задач, решаемых военной организацией, он не способен полноценно координировать деятельность силовых ведомств и может лишь усложнить управление.

Путь к решению этой проблемы установлен Указом президента РФ № 1058 от 10.09.2003 г., которым определено, что Генштаб ВС РФ является центральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами, осуществляющим координацию деятельности всех силовых структур.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ

С точки зрения нового характера вооруженной борьбы, принятая в настоящее время структура ВС, состоящая из трех видов ВС и таких родов ВС, как РВСН, ВДВ и Космические войска, представляется наиболее оптимальной. Но требуется дальнейшая более глубокая интеграция видов ВС.

Оперативное управление боевыми действиями всех видов ВС, выполняющих общие стратегические задачи, может осуществляться только по линии Ставка ВГК-МО-Генштаб-фронт. Например, только командующий войсками фронта, силами флота, имея все необходимые средства разведки и постоянно зная оперативную обстановку, может оперативно управлять боевым применением авиации в полосе фронта (флота).

В определенных кругах до сих пор ставится под сомнение целесообразность объединения ВВС и ПВО. Но и этот вопрос становится на свое место, если рассматривать его не из внутренних соображений того или иного вида ВС, а исходя из возросшей важности и сложности борьбы за господство в воздухе в современных условиях.

Поскольку особое значение и особенно в начале войны придается проведению воздушных операций и без них наступление сухопутных войск в некоторых армиях и не мыслится, в общей системе вооруженной борьбы решающее значение приобретают активные согласованные действия всех видов вооруженных сил по разгрому средств воздушного нападения противника. С учетом того, что эта задача становится главной и составляет основное содержание всех видов операций, это обстоятельство должно найти отражение и в новой оргструктуре Вооруженных Сил. В частности, округа (флоты) и армии должны иметь в своем непосредственном подчинении средства воздушно-космической обороны и осуществлять разгром противника в воздухе и на земле с привлечением всех имеющихся сил и средств, а не только войск ПВО. С ПВО ныне происходит та же трансформация, как в свое время с ПТО (противотанковой обороной), когда она из отдельного вида боевой деятельности превратилась в основную задачу общевойскового боя и операции. Такой же подход должен быть к ВМФ и другим видам ВС, имея в виду, что они будут совместно решать свои задачи.

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

При нашей системе управления эта задача возложена на военные округа (фронты), которые выступают в роли оперативно-стратегических командований. Ввиду своей неосведомленности в последнее время некоторые политики, журналисты, не понимая существа дела, подняли тревогу по поводу того, что американцы создают интегрированные командования на ТВД, а мы все еще держимся за округа и опаздываем с этим нововведением. Но все дело в существенных различиях, в которых предстоит решать стратегические задачи американским и российским вооруженным силам.

Для территории США (кроме терроризма) нет серьезных военных угроз, и они еще в мирное время развертывают и базируют основные группировки ВС на удаленных ТВД, где для управления ими создаются соответствующие командования. Как и во время Второй мировой войны, ВГК, Комитету начальников штабов приходится заниматься в основном вопросами стратегического планирования, созданием необходимых группировок войск (сил) на ТВД, их снабжением, обеспечением и другими административными делами. Все оперативное управление войсками возложено на объединенные командования ВС.

Если бы, скажем, германские или японские войска высадились на территории США и подошли к Вашингтону, то американцы были бы вынуждены прибегнуть к совсем другой системе военного управления, как, примерно, было у нас, когда враг стоял под Москвой.

И в наше время основная задача российских ВС связана с обороной территории своей страны, и мы, насколько я понимаю, не собираемся развертывать группировки войск за тридевять земель. И наши оперативно-стратегические командования построены таким образом, чтобы они были способны объединить в своих руках силы и средства различных видов ВС и всех иных ведомств, предназначенных для действий на соответствующих стратегических направлениях. Во всяком случае в сложившихся российских условиях нет особой надобности создавать главкоматы направлений как промежуточное звено между Ставкой ВТК и фронтами.

Принятая в настоящее время система организации Сухопутных войск, на наш взгляд, оправдывает себя. Следовало бы, может, приглядеться к опыту Белоруссии по организации главкомата СВ и особенно территориальной обороны.

Для надежности системы военного управления важное значение имеет хорошо отлаженная система политического и гражданского контроля над военными ведомствами. Но, как показывает жизнь, формы и методы этого контроля надо совершенствовать таким образом, чтобы он не наносил ущерба их профессиональной деятельности, не превращался в самоцель и, по крайней мере, не доводился до абсурда.

По опыту прошлого, в том числе советского времени, непомерное вмешательство в систему военного правления порождало лишь безответственность, и управление ухудшалось. Уже в нашу "демократическую эпоху" в России Совет по оборонной и внешней политике в своем проекте военной реформы предложил ввести в российских Вооруженных Силах чрезвычайных уполномоченных президента во всех инстанциях от батальона и до стратегических органов управления. Видимо, гражданские "военспецы" готовили себе должности.

Любой контроль, доведенный до абсурда, излишняя подозрительность и недоверие к людям, занятым своим профессиональным делом, никогда к добру не приводят. Всякое управление и, тем более, военное не может функционировать эффективно без элементов доверия и взаимного уважения гражданских и военных структур. И с учетом всего изложенного формы его желательно совершенствовать, имея в виду при этом, что любой орган управления создается для решения определенных задач и на первом плане должны быть интересы выполнения этих задач, создание для этого благоприятных условий. А для того, чтобы создавать всякого рода помехи, существует противник. И в нормальной стране никто ему не должен помогать.

С этим связан и вопрос о "гражданизации" Министерства обороны, Генштаба и других силовых ведомств, который все чаще ставится в печати. Разнообразие форм и средств, используемых для обеспечения оборонной безопасности, безусловно, требует привлечения политологов, геополитиков, экономистов, юристов, экологов, дипломатов и других специалистов для квалифицированного решения специальных вопросов в государственных органах и соответствующих ведомствах.

Но этот процесс нежелательно превращать в кампанию по "гражданизации" силовых ведомств, а решать планомерно по мере естественной необходимости ротации таких кадров и их подготовки. Во всяком случае, чтобы не оказалось так, что во главе "профессиональной армии" будут стоять непрофессионалы.

РОЛЬ ШТАБОВ

Сегодня вновь поднимается вопрос о правомерности существования Генерального штаба и других штабов. Межрегиональным фондом информационных технологий издана брошюра члена Совета по внешней и оборонной политике В.В. Шлыкова "Нужен ли России Генеральный штаб?" Автор, по существу, приходит к выводу, что Генштаб в том понимании, как это изложено выше на основе опыта войны, теперь России не нужен.

В книге А.А. Кокошина эталоном штабов всех времен считается штаб Наполеона. "Бертье, - пишет Андрей Афанасьевич, - и его немногочисленные офицеры педантично, четко выполняли все установки Наполеона. Но они почти никогда не предлагали собственных вариантов действий. Это было свойственно многим генеральным штабам того времени...". Как это ни странно, но оказывается, что самое главное достоинство штабов - это их послушность, безынициативность и слепое исполнение приказов командира. Между прочим, согласно науке управления, важнейшим условием эффективности любой системы управления считается инициативность и активность любого сотрудника, участника процесса управления, А тут хотят превратить в пассивные, инертные организмы целые органы управления. Некоторые гражданские "военспецы" идут дальше и даже предлагают вообще все штабы лишить распорядительных и оперативных функций.

Система управления может быть эффективной только в том случае, если будет развиваться не только по вертикали, но и по горизонтали. Это означает, в частности, при соблюдении в целом принципа единоначалия, всемерное расширение фронта работы, предоставление существенно больших прав штабам, начальникам родов войск, служб. Они должны решать многие вопросы самостоятельно, согласуя их с общевойсковым штабом и между собой, так как при крайне ограниченном времени и быстром развитии событий командующий уже не в состоянии лично рассматривать и решать все важнейшие вопросы подготовки и ведения операции, как это было в прошлом.

В целом предложенные нами меры только в общей их совокупности могут дать ощутимые результаты по совершенствованию системы военного управления. С учетом всего сказанного очень важно заранее предвидеть изменения характера вооруженной борьбы, новые требования, предъявленные к системе управления, и с учетом именно этих объективных факторов, а не подспудных соображений определять оргструктуру, права и задачи органов управления. Необходимо решительно избавляться от негативных проявлений прошлого и максимально полно использовать современный положительный опыт, накопленный в России и вооруженных силах других стран. Очень важно не противопоставлять и не абсолютизировать ту или иную систему управления, не подгонять все и вся под натовские стандарты, а совершенствовать их с учетом взаимного опыта и перспектив развития характера вооруженной борьбы.

Органы военного управления и их система

Общее управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации через Минобороны России и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации. Это следует из анализа Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082.

Минобороны России возглавляет и объединяет систему органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации, которая создается применительно к основным звеньям организационной структуры Вооруженных Сил. Эту систему составляют:

а) центральные органы военного управления, входящие в Минобороны России;

б) органы военного управления видами Вооруженных Сил;

в) органы военного управления родами войск Вооруженных Сил;

г) органы военного управления военных округов;

д) органы военного управления соединениями и воинскими частями;

е) местные органы военного управления (военные комиссариаты).

Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Минобороны России.

Предельная численность центрального аппарата Минобороны России установлена в количестве 10 523 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).

Основными задачами Минобороны России являются:

1) выработка и проведение государственной политики в области обороны;

2) нормативно-правовое регулирование в области обороны;

3) нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;

4) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;

5) координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;

6) организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;

7) поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил;

8) осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил;

9) обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

10) выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Минобороны России возглавляет министр обороны Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Министр обороны Российской Федерации подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации к ведению Правительства Российской Федерации, – и Председателю Правительства Российской Федерации.

Министру обороны Российской Федерации непосредственно подчиняются Вооруженные Силы Российской Федерации.

Министр обороны Российской Федерации несет персональную ответственность за решение задач и реализацию полномочий, возложенных на Минобороны России и Вооруженные Силы Российской Федерации, и осуществляет свою деятельность на основе единоначалия.

Министр обороны Российской Федерации имеет десять заместителей, в том числе двух первых заместителей и одного статс-секретаря – заместителя министра обороны Российской Федерации. Первым заместителям министра обороны Российской Федерации предоставляется право подписывать приказы и директивы министра обороны Российской Федерации (за исключением приказов, подлежащих государственной регистрации). Определение обязанностей первых заместителей и заместителей министра обороны Российской Федерации осуществляет министр обороны Российской Федерации Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации в структуру Минобороны России входят центральные органы военного управления и иные подразделения, подчиненные соответствующим заместителям согласно определенным им участкам ответственности (см. рис. 9).

Рис. 9. Структура центральных органов военного управления Минобороны России

Заместители министра обороны Российской Федерации представляют Минобороны России по отдельным вопросам сфер его деятельности, организуют и координируют осуществление полномочий Минобороны России в соответствии с Регламентом, распределением обязанностей между заместителями министра обороны Российской Федерации и иными правовыми актами Минобороны России, а также поручениями министра обороны Российской Федерации.

Заместитель министра обороны Российской Федерации в соответствии с распределением обязанностей:

а) взаимодействует (в том числе ведет переписку) с органами государственной власти и органами местного самоуправления, гражданами и организациями, а также Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации;

б) руководит деятельностью подчиненных органов военного управления и контролирует ее, дает поручения их руководителям;

в) организует и проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;

г) рассматривает поступившие в Минобороны России обращения, документы и материалы;

д) рассматривает и визирует проекты документов, представляемых на подпись министру обороны Российской Федерации;

е) согласовывает проекты актов и другие документы, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, подписывает заключения на них;

ж) осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и правовыми актами Минобороны России.

Разновидностями органов военного управления являются:

– штаб – орган управления войсками (силами), отвечающий за своевременную организацию боевых действий и повседневной жизнедеятельности войск (сил), твердое и непрерывное управление ими во всех условиях обстановки;

– командование – совокупность должностных лиц, возглавляющих воинское формирование (учреждение);

– управление (главное управление) – структурное подразделение Минобороны России, образованное по функциональному принципу, осуществляющее руководство соответствующим направлением деятельности войск (сил);

– департамент – структурное подразделение Минобороны России, осуществляющее обеспечивающие функции в определенной сфере деятельности (финансовое, материально-техническое, образовательное, жилищное и другие виды обеспечения).

В соответствии с положением об органе военного управления, должностным регламентом, поручениями вышестоящих должностных лиц Минобороны России руководитель органа военного управления:

а) осуществляет непосредственное руководство органом военного управления, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган военного управления задач и функций, а также за состояние исполнительской дисциплины;

б) взаимодействует с иными органами военного управления;

в) взаимодействует (в том числе ведет переписку) со структурными подразделениями других органов исполнительной власти;

г) обеспечивает подготовку в установленном порядке проектов актов и других документов;

д) обеспечивает рассмотрение поступивших в Минобороны России обращений, проектов актов и других документов, а также подготовку заключений на них;

е) обеспечивает рассмотрение индивидуальных и коллективных обращений граждан и организаций и подписывает ответы на них;

ж) распределяет обязанности между своими заместителями, а также определяет функции структурных подразделений и должностные обязанности непосредственно подчиненных должностных лиц;

з) обеспечивает в установленном порядке проведение мероприятий, связанных с прохождением военной и государственной гражданской служб, в том числе представляет предложения о назначении на должность и об освобождении от должности, о временном исполнении обязанностей, о повышении квалификации, поощрении подчиненных военнослужащих и лиц гражданского персонала и наложении на них взысканий;

и) привлекает при необходимости в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сферам деятельности Минобороны России, научные и иные организации, ученых и специалистов;

к) подписывает от имени Минобороны России на основании выданных в установленном порядке доверенностей договоры и другие документы гражданско-правового характера;

л) проводит совещания с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по отнесенным к его компетенции вопросам;

м) осуществляет иные полномочия, установленные положением об органе военного управления и поручениями (указаниями) вышестоящих должностных лиц Минобороны России.

Как было указано выше, к числу центральных органов военного управления относится Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, который является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации. Генеральный штаб осуществляет координацию деятельности других войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, строительства и развития Вооруженных Сил, а также их применения.

Важное место в системе органов военного управления занимают постоянно действующие совещательные органы военного управления. К таким органам относятся коллегия Минобороны России и военные советы.

Коллегия Минобороны России образуется в составе министра обороны Российской Федерации (председатель коллегии), его первых заместителей и заместителей, главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской Федерации, входящих в нее по должности, а также других лиц.

Количество членов коллегии Минобороны России и ее состав (кроме лиц, входящих в нее по должности) утверждаются Президентом Российской Федерации по представлению министра обороны Российской Федерации.

Коллегия на своих заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности Минобороны России.

Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов и оформляются протоколами. При необходимости на основании решений коллегии могут издаваться приказы и директивы министра обороны Российской Федерации.

В случае разногласий между министром обороны Российской Федерации и другими членами коллегии министр обороны Российской Федерации проводит в жизнь свое решение и докладывает о возникших разногласиях Президенту Российской Федерации. Члены коллегии вправе доложить о своем мнении Президенту Российской Федерации.

При необходимости проводятся совместные заседания коллегий Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти.

Решения, принятые на совместных заседаниях коллегий Минобороны России и иных федеральных органов исполнительной власти, оформляются протоколами и при необходимости реализуются совместными приказами министра обороны Российской Федерации и руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Военные советы в Вооруженных Силах Российской Федерации, внутренних войсках МВД России, войсках гражданской обороны создаются Президентом Российской Федерации и являются постоянно действующими совещательными органами .

Военные советы создаются:

– в Вооруженных Силах Российской Федерации: в видах Вооруженных Сил (родах войск) – в количестве 13 – 15 человек; в военных округах и железнодорожных войсках – в количестве 11 – 13 человек; в группах войск, армиях, на флотах и во флотилиях (командованиях) – в количестве 7 – 11 человек;

– во внутренних войсках МВД России: в Главном командовании внутренних войск МВД России – в количестве 11 – 13 человек; в оперативно-территориальных объединениях внутренних войск МВД России – в количестве 9 – 11 человек;

– в войсках гражданской обороны – в количестве 9 – 11 человек.

Военные советы, создаваемые в Вооруженных Силах Российской Федерации, возглавляют соответственно главнокомандующие видами Вооруженных Сил, командующие объединениями Вооруженных Сил, командующий железнодорожными войсками (председатели военных советов). Начальники главных штабов (штабов), заместители главнокомандующих (командующих) входят в состав соответствующих военных советов как члены военного совета.

Военные советы, создаваемые во внутренних войсках МВД России, возглавляют соответственно главнокомандующий внутренними войсками МВД России, командующие войсками оперативно-территориального объединения внутренних войск (председатели военных советов). Начальник главного штаба внутренних войск, начальники штабов оперативно-территориальных объединений внутренних войск, заместители главнокомандующего внутренними войсками МВД России и командующих войсками оперативно-территориального объединения внутренних войск входят в состав соответствующих военных советов как члены военного совета.

Военный совет войск гражданской обороны возглавляет министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (председатель военного совета). Первый заместитель и заместители министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий входят в состав военного совета как члены военного совета.

Другие должностные лица органов военного управления включаются в состав военных советов соответственно министром обороны Российской Федерации, министром внутренних дел Российской Федерации, Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на основании представления соответствующего военного совета.

Президентом Российской Федерации в состав военных советов включаются:

– представители Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти – в состав военных советов видов Вооруженных Сил Российской Федерации (родов войск), Главного командования внутренних войск МВД России, войск гражданской обороны;

– полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и их заместители, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) – в состав военных советов военных округов, армий, флотов и флотилий (командований), оперативно-территориальных объединений внутренних войск МВД России;

– представители органов управления других войск, воинских формирований и органов, дислоцированных на территориях военных округов, – в состав военных советов военных округов.

– практическая реализация государственной военной политики в войсках (на флотах);

– строительство и развитие Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск МВД России;

– разработка и организация выполнения мероприятий по поддержанию войск (флотов) в высокой боевой и мобилизационной готовности;

– обеспечение высокого качества боевой и морально-психологической подготовки личного состава;

– поддержание в войсках (на флотах) правопорядка, организованности и воинской дисциплины, укрепление единоначалия;

– осуществление мероприятий по обеспечению сохранения жизни и здоровья личного состава, безаварийной эксплуатации вооружения и военной техники;

– координация взаимодействия с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению выполнения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства, социальной и правовой защиты военнослужащих, по подготовке территорий и коммуникаций в целях обороны, по вопросам мобилизации, призыва на военную службу и военные сборы, по планированию и выполнению мероприятий в области гражданской и территориальной обороны, а также по другим вопросам организации обороны на территориях дислокации видов Вооруженных Сил, других войск, объединений;

– участие в подборе, подготовке, расстановке и воспитании кадров;

– рассмотрение вопросов о присвоении воинских званий и присуждении государственных наград Российской Федерации;

– внедрение и освоение в войсках (на флотах) новых видов вооружения и военной техники, координация военно-научной работы;

– решение других вопросов деятельности войск (флотов).

Окончательное решение по вопросам, рассматриваемым на заседании военного совета, с учетом принятого постановления, принимает в установленном порядке соответственно министр обороны Российской Федерации, министр внутренних дел Российской Федерации, министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, командующий войсками, главнокомандующий (командующий) соответствующим центральным органом (органом) военного управления, объединением.

Структура управления отдельной воинской части и основные обязанности ее должностных лиц определены УВС ВС РФ. Органы управления объединения, соединения и воинских частей функционируют непосредственно в объединениях, соединениях и воинских частях.

Руководство внутренней службой в воинской части осуществляет командир воинской части, а в расположении подразделения – командир подразделения. Непосредственным организатором внутренней службы в воинской части является начальник штаба, а в расположении роты – старшина роты. Ответственность за состояние внутренней службы в подчиненных войсках возлагается на всех прямых начальников.

Таким образом, деятельность по реализации функций Минобороны России и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации ведется военными органами, объединенными в системе Минобороны России, которые учреждены государством, входят в систему органов государственной (исполнительной) власти и призваны решать задачи, определяемые компетентными органами государственной власти. Деятельность этих органов является составной частью осуществления федеральной исполнительной власти. При этом, в Российской Федерации существуют как центральные органы военного управления (Минобороны России и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации), так и органы управления объединений, соединений, воинских частей. Их деятельность отражает специфику осуществления власти в военной сфере и является составной частью федеральной исполнительной власти. Субъекты и объекты органов военного управления воинских частей и соединений имеют свои специфические признаки. В качестве субъекта военного управления выступают должностные лица и органы, имеющие властные полномочия (ввиду своей служебной деятельности) по отношению к подчиненным объектам управления. В качестве объекта военного управления воинских частей и соединений выступают отношения, складывающиеся в процессе организации военного управления, жизни, быта и деятельности войск.

Все органы военного управления создаются на основе действующих нормативных правовых актов. Вопросы их создания и функционирования изучаются военным правом. Наличие компетентных органов военного управления в нашей стране позволяет обеспечить необходимую боеготовность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в целях обеспечения национальной безопасности России.

В результате осуществленных в последние годы преобразований в целях разделения оперативных и административных функций в Минобороны России сформированы два функциональных направления ответственности: первое – планирование применения и строительства Вооруженных Сил, второе – планирование всестороннего обеспечения войск (сил). Осуществлен переход на трехуровневый принцип ответственности: за боевую подготовку отвечают главные командования видов, объединения и соединения, за оперативную – Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, объединенные стратегические командования и объединения. В результате проведенных преобразований Генеральный штаб освободился от дублирующих функций и стал полноценным органом стратегического планирования, который организует и осуществляет управление Вооруженными Силами при выполнении поставленных задач. Главные командования видов концентрируют свои усилия на строительстве видов, организации боевой подготовки, подготовке младших специалистов, планировании миротворческой деятельности и обеспечении по специальным видам. Межвидовым органом управления становится объединенное стратегическое командование военного округа, предназначенное для планирования и управления всеми объединениями, соединениями и воинскими частями, входящими в межвидовую группировку войск на стратегическом направлении, за исключением входящих в состав Стратегических ядерных сил. Командующий войсками военного округа несет персональную ответственность за обеспечение военной безопасности Российской Федерации в установленных границах.

8 ..

Система военного управления России за время ее более чем тысячелетнего периода функционирования пережило несколько этапов развития, характеризующихся цикличной сменой форм единого централизованного руководства военной организацией и разделения военных полномочий.

Первоначально оно было личной задачей и личным правом князя, который осуществлял его непосредственно. С соединением княжеств под властью Москвы появляются органы исполнительной власти в виде приказов , которые действуют уже на основании разделения полномочий по роду своей деятельности. При этом управление вооруженными силами страны были отнесены к обязанностям Разрядного приказа или Разряда , учрежденного не позже 1535 г., который явился органом, ведавшим, в первую очередь всеми военными делами государства.

С появлением в России артиллерии был учрежден Пушкарский приказ , ведавший артиллерийским и отчасти инженерным делом в государстве. Создание стрелецких формирований привело к учреждению особого Cтрелецкого приказа .

Позднее, с осознанием необходимости иметь в России войска, обученные по-европейски, появились полки, набранные по найму из иностранцев, а затем и русские, обученные иноземному строю, пешие – солдатские и конные – рейтарские и драгунские; параллельно с этим были учреждены и соответствующие приказы: иноземский и рейтарский.

Все выше перечисленные приказы, таким образом, формировали систему исполнительной власти России в области обороны государства.

Таково было состояние управления вооруженными силами России до начала царствования Петра I. Военно-политическая практика того периода, показала, что данная система управления если и могла функционировать в мирных условиях, имея в своем ведении ополчения (дворяне, даточные люди) или поселенные войска (стрельцы, городовые войска, полки иноземного строя), то она оказывалась несостоятельной для управления регулярной армией , к формированию которой и приступил Петр I.

Важнейшими недостатками изложенной системы военного управления являлись:

1. отсутствие единства в управлении;
2. недостаток системы в распределении дел между различными приказами;
3. смешение административной и судебной власти в одном и том же органе управления;
4. произвол при решении дел, царивший в приказах, где дьяк судил чаще по своему личному усмотрению, а не на основании закона;
5. отсутствие контроля над деятельностью приказов.

Поэтому, начав преобразования в области военного управления, Петр I, прежде всего, принял меры к сосредоточению всех военных дел в небольшом числе органов. С этой целью в 1701 году был учрежден Приказ военных дел , которому было указано ведать всеми военными делами, кроме:

1. дел о снабжении войск деньгами, вещами и оружием, которые оставлены были в Приказе генерал-комиссара;
2. дел по снабжению продовольствием, оставленных в Провиантском приказе;
3. дел по артиллерийской и инженерной частям, находившихся в ведении Пушкарского приказа.

Таким образом, уже в 1703 г. большая часть полномочий военного управления фактически сосредоточилась в Приказе военных дел. Тем самым, была достигнута централизация всей военной власти в едином органе исполнительной власти.

Дальнейшие преобразования Петра I в области совершенствования военного управления привели к установлению системы органических должностей , введенной одновременно с принятием коллегиального начала . При этом общее руководство всеми государственными делами в это время принадлежало ближней (военной) канцелярии царя , заменившей боярскую думу. Она же являлась и направляющим учреждением для вновь образованных органов военного управления.

Введение органических должностей связано с Указом Петра I от 31-го июля 1711 года об образовании в Москве комиссариата , на который было возложено снабжение войск денежным, вещевым довольствием и ручным оружием, а также комплектование и “ремонтирование” армии (тыл вооруженных сил, ). В этом же году (10-го декабря 1711 года) сфера деятельности данного комиссариата была еще более расширена подчинением ему органов провиантского и фуражного довольствия. Почти одновременно с формированием органов тылового обеспечения армии в Санкт-Петербурге была образована Артиллерийская канцелярия (1714 г.).

Таким образом, все центральное военное управление России с 1711 г. преобразовалось в три обособленные и независимые друг от друга учреждения: Военную канцелярию, Комиссариат и Артиллерийскую канцелярию .

Эти три учреждения ведали всеми военными вопросами, благодаря чему было обеспечено сосредоточение управления военной организацией государства в небольшом числе органов. Но при этом не было достигнуто единства в управлении военными делами, поскольку не было учреждения, которое объединяло бы деятельность всех перечисленных выше учреждений. Таковым объединяющим органом стала (согласно изданному в 1716 году “Уставу воинскому”) Военная коллегия , подчинявшаяся в свою очередь Сенату.

Таким образом, значение реформы Петра I в истории развития отечественного центрального военного управления заключалась в том, что:

• Во-первых , она упорядочила распределение дел между различными органами военного управления.
• Во-вторых , установила контроль над ними, хотя и далеко не полный.
• В-третьих , введением коллегиального порядка управления и учреждением должности прокурора при коллегии был устранен в значительной степени царивший до того времени произвол в армии.

Следует отметить, что данные преобразования касались исключительно полномочий органов военно-административного и военно-политического управления . В то же время развитие органов, реализующих собственно военные полномочия или точнее полномочия по управлению вооруженными силами страны в ходе ведения боевых действий, то оно происходило по иному направлению, и связано было с образованием квартирмейстерской службы , явившейся прообразом российского Генерального штаба.

Это было своего рода отражением общемировой (или общеевропейской) тенденции развития военной теории и практики того времени. Суть данной тенденции заключалась в следующем.

Во всех европейских армиях того периода, для облегчения командующему в деле управления армией, придавался особый орган, называемый штабом, имеющий целью освободить начальника от занятия мелочами, обсуждение и целесообразное решение которых все же часто имело большое значение, и передавать в войска волю начальников. Для разработки операции привлекалась особая часть штаба, названная генеральной. Таким образом, Генеральный штаб того времени являлся исключительно частью войскового штаба и служил органом начальствующих лиц по управлению войсками.

Осознание этого в практике управления русскими войсками произошло сразу же после неудачного Нарвского сражения в 1700 г., обозначившего необходимость организации четкого управления войсками. В соответствии с этим по указу Петра I в 1701 г. была учреждена должность генерал-квартирмейстера как помощника воеводы (главнокомандующего) по вопросам оперативной службы . В последующем постепенно квартирмейстерские чины также вводятся в отдельных армиях, корпусах и самостоятельных отрядах того времени.

В 1711 г. создается уже квартирмейстерская часть русской армии, заменившая собой Разрядный приказ. В дальнейшем развитие квартирмейстерской части (Генерального штаба) связано с утверждением “Устава воинского” (в 1716 г.), в котором также определялись и основные функциональные обязанности генерал-квартирмейстера. Он в соответствии с Уставом “во все дни имеет быть у командующего главного генерала, дабы он мог знать, когда, что о походах или лагере войска определено будет, и ни от кого иного указа не получает, кроме как от командующего генерала самого ” . При этом сами квартирмейстерские чины непосредственно избирались и состояли “в ведении даже не Военной коллегии, а лиц командующих войсками ” .

Таким образом, уже изначально в процессе формирования военной организации России и ее регулярной армии имело место разделение полномочий органов военного управления, осуществляющих, с одной стороны – управление военной организацией России как таковой в мирное и военное время – Военная коллегия, . С другой – штаб главнокомандующего армией, – осуществлявший управление непосредственно воюющей армией в ходе подготовки, организации и ведения боевых действий.

В последующие периоды развитие военного управления в России пережило упадок в связи с нарушением объективно сложившейся закономерности разграничения полномочий по управлению военной организацией и стремлением государственных чиновников сконцентрировать в едином органе управления все без исключения военные полномочия. Наиболее отчетливо это проявилось в ходе Семилетней войны (1756-1763) гг., когда по инициативе канцлера Российской империи Бестужева-Рюмина был на практике реализован принцип единства военно-административного, военно-политического и стратегического управления войсками . При этом канцлер империи считал, что “управлять и двигать такую махину, какой есть корпус в 55.000 человек; обеспечивать его довольствие, содержание, и предпринимаемые им (войском) операции, с полным удобством могут быть разрешены только комиссией под личным руководством императрицы ”. С этой целью в январе 1756 г. была образована Конференция при Высочайшем Дворе , которая, помимо других полномочий по управлению армией (военно-политических и военно-административных), приняла на себя также и полномочия по разработке планов ведения стратегических операций. Таким образом, Конференция, находясь за тысячи верст от театра боевых действий, будучи при этом совершенно не ориентированной относительно обстановки, брала на себя руководство военными операциями, сковывая лишь свободную волю и действия полководца. Главнокомандующий русской армией был поставлен в положение доверенного “агента конференции, обязанного исполнять ее стратегические фантазии”. Что закономерно и предопределило неудачи начального периода Семилетней войны в период командования ею фельдмаршалом Апраксиным. И лишь замена главнокомандующего армией, а также отказ императорского двора и, собственно его “конференции ”, от непосредственного руководства действующей армией, предоставление права самостоятельно разрабатывать и осуществлять операции талантливому русскому полководцу фельдмаршалу П.С. Салтыкову предопределили исход Семилетней войны и разгром непобедимой до этого армии прусского короля Фридриха II Великого.

К этому же следует добавить и то, что квартирмейстерская часть русской армии к тому времени в результате полного невнимания к ней, а также в результате взаимопротиворечащих ее преобразований, (проводившихся под руководством Миниха и Шувалова) пришла, по словам современников, в полное расстройство. И опыт Семилетней войны со всей очевидностью продемонстрировал ее несовершенство. Важнейшим недостатком квартирмейстерской службы было, например, то, что она вместо своего основного функционального предназначения – обеспечения управления боевыми действиями войск, вынуждена была заниматься в основном сбором провианта и фуража, что, несомненно, сказывалось в целом на организации деятельности штаба главнокомандующего.

В целях устранения выявленных недостатков в организации деятельности органов военного управления с началом царствования Екатерины II была организована Комиссия по совершенствованию организационных основ армии . Результатами работы комиссии явилось, с одной стороны, – создание по итогам первой русско-турецкой войны (1763 г.) Совета для обсуждения мероприятий по обороне государства и по ведению военных действий под председательством главы государства (Екатерины II). Другим важнейшим результатом работы комиссии явились ее предложения по переустройству армии и квартирмейстерской части, с учетом положительного опыта западноевропейских стран.

В плане определения полномочий Совета были обозначены:

• выработка плана войны;
• разработка планов военных операций;
• сверхштатное довольствие войск;
• экстренные военные расходы;
• производство сношений по этим предметам с соответствующими департаментами;
• составление различных проектов, относящихся к изложенным вопросам;
• заключение мирных договоров.

Налицо, таким образом, была вновь достигнута очевидная концентрация полномочий по управлению военной организацией государства. Вместе с тем эта кажущаяся централизация не охватывала деятельности непосредственно квартирмейстерской части, которая в соответствии с рекомендациями Комиссии была преобразована в Генеральный штаб – новый по своему статусному положению орган военного управления. Хотя тот факт, что первоначально руководство Генеральным штабом возглавил вице-президент (затем президент) Военной коллегии генерал-фельдмаршал З.Г.Чернышов, свидетельствовало о том, что Генеральный штаб учреждался как орган военного управления в составе Военной коллегии . Данное положение сохранялось до 1772 г., когда в соответствии с новым Положением о Генеральном штабе , разработанным генерал-квартимейстером Ф.В. Бауэром, он был выведен из состава Военной коллегии .

Об особой роли Генерального штаба в управлении войсками свидетельствовали и возложенные на него задачи :

• подготовка данных для боевой деятельности войск;
• изучение местности;
• организация движения и размещения войск в лагерях;
• составление топографических карт для военных потребностей;
• ведение военно-исторического журнала боевых действий.

Дальнейшие наиболее существенные преобразования в системе органов военного управления связаны с деятельностью в этой области князя Г.А. Потемкина, который основным недостатком системы военного управления считал слабость контроля, как над хозяйственными операциями, так и над службой войск . Устранить этот недостаток Потемкин решил путем переустройства всего центрального военного управления.

В 1781 году для упорядочения денежной отчетности по хозяйственным операциям была вновь учреждена при военной коллегии Счетная экспедиция. Значение этого заключалось в том, что денежный контроль по военному ведомству оказался в руках военной коллегии, власть, которой, таким образом, значительно усилилась. В 1785 году при Военной коллегии была учреждена инспекторская экспедиция, деятельность которой упорядочила и облегчила работу войсковых инспекторов. Наконец, в 1791 г. было объявлено новое образование Военной коллегии , в руках которой и была сосредоточена вся полнота власти в военной области. Централизация военных полномочий в полной мере затронула все органы военного управления, в том числе и относящихся к ведению Генерального штаба.

К этому времени просчеты в организации деятельности Генерального штаба, особенно на уровне его высшего руководства (генерал-квартимейстер М.В.Каховский практически не уделял внимания подготовке офицеров Генерального штаба, его комплектованию и распределению офицеров по войскам), дискредитировали идею автономного функционирования данного органа военного управления. Это привело к его упразднению в 1796 г., с восшествием на престол Павла I. Органы высшей государственной власти России (в лице очередного нового императора), при этом вместо того, чтобы проанализировать причины кризиса в деятельности Генерального штаба и принять меры к их устранению действовали крайне волюнтаристски и радикально, издав на третий день своего царствования указ о его расформировании.

Таким образом, личностно-субъективный фактор, выразившийся в неприятии всех “екатерининских” преобразований предопределил в дальнейшем снижение статуса Генерального штаба, что закономерно снижало и его роль в подготовке и проведении военных кампаний и управлении войсками непосредственно в ходе операций.

Все полномочия Генерального штаба в соответствии с указом императора передавались во вновь созданный вспомогательный орган высшего командования – Свиту его императорского величества (Е.И.В.) по квартирмейстерской части, подчинявшейся непосредственно царю .

Насколько оправдана была данная реорганизация высших органов военного управления свидетельствует тот факт, что во всех последующих военных кампаниях (Итальянский и Швейцарский походы) собственно офицеры Свиты участия практически не принимали. Поэтому данную реорганизацию военного управления Павла (равно как и многие другие, проведенные им преобразования с восшествием на престол), можно отнести лишь к реформам ради реформ, обусловленные исключительно неприятием ранее сделанных преобразований. К этому же следует добавить и патологическую боязнь Павла военного переворота в стране (по опыту устранения Петра III), и стремление его поставить под собственный контроль всю военную организацию государства.

После смерти Павла I сразу же были предприняты шаги по совершенствованию структуры и функций Военного ведомства и Свиты по квартирмейстерской части. В 1802 г. с созданием Министерства военно-сухопутных сил (с июня 1808 г. – Военное Министерство) квартирмейстерская часть (Свита Е.И.В) в его состав не вошла . Более того, Свита усиливается подготовленными офицерами-квартирмейстерами, в основном из число ранее служивших в Генштабе.

Накануне Отечественной войны 1812 г. комиссией под руководством военного министра М.Б. Барклая-де-Толли и при участии генерал-квартирмейстера П. М. Волконского был разработан и издан важный уставной документ – “Учреждение для управления большой действующей армией”. В нем наряду с другими вопросами подробно излагались права и обязанности чинов квартирмейстерской части по управлению войсками в военное время. Этим документом восстанавливались многие положения, отмененные реформой 1796 г.

В отношении же разделения полномочий между двумя военными ведомствами полной ясности достигнуто не было. Так, например, в соответствии с основным нормативным документом того времени регламентировавшим организацию системы военного управления – “Учреждение военного министерства” от 27.01.1812 г. – управляющий Свиты был подчинен военному министру . В силу же близости управляющего Свитой к главе государства – царю это подчинение носило формальный характер. К тому же в соответствии с тем же “Учреждением” многие обязанности, относившиеся к компетенции квартирмейстерской части (Свиты), были возложены в министерстве на другие органы управления: Военно-топографическое депо, Военно-ученый комитет и Инспекторский департамент. Что, безусловно, вызывало параллелизм и дублирование в работе высших органов военного управления и не способствовало их эффективности в ходе подготовки к войне с Наполеоном.

При этом непосредственно Свите Е.И.В. по квартирмейстерской части (собственно Генштабу) отводилась все же довольно незначительная роль. В мирное время она занималась в основном съемочными и картографическими работами, необходимость же участия чинов Свиты в процессе боевой подготовки войск в тот период еще в полной мере не осознавалась. В военное время согласно «Учреждению для управления большой действующей армией» 1812 г. при Главнокомандующем создавался Главный полевой штаб армии , состоявший из 4-х управлений, в т.ч. и управления начальника Главного штаба. В составе последнего имелась квартирмейстерская часть во главе с генерал-квартирмейстером.

После окончания войн с наполеоновской Францией, 12 декабря 1815 г. Именным указом Сенату Александр I учредил Главный штаб Е.И.В , который как и Свита, подчинялся непосредственно главе государства – императору и состоял из начальника Главного штаба, военного министра , инспектора артиллерии и инспектора инженерного корпуса . Кроме того, к составу Главного штаба наряду с другими высшими должностными лицами относился и генерал-квартирмейстер со всеми подведомственными ему чинами. Этому Главному штабу и было вверено все управление военным ведомством . При этом разграничение полномочий шло по двум направлениям: «фронтовое» и экономическое (хозяйственное). «Фронтовые» дела находились в ведении начальника Главного штаба , экономические – военного министра .

Военный министр подчинялся начальнику Главного штаба , который являлся единственным докладчиком императору по всем вопросам, относившимся к военно-сухопутным силам государства. В полном подчинении у военного министра находились лишь комиссариатский, провиантский и медицинский департаменты, а по части хозяйственных дел – артиллерийский и инженерный департаменты.

Таким образом, во главе военного управления фактически оказались два лица с равной ответственностью. И военный министр, и начальник Главного штаба были одинаково ответственны по должностям, каждый по своей части, но с разной степенью самостоятельности. Военный министр , в обязанности которого входило распоряжение денежными средствами, отчетность по ним и т.д., не имел личного доклада у императора и должен был руководствоваться указаниями начальника Главного штаба , не отвечавшего по закону за состояние хозяйства армии.

Данная двойственность в управлении военной организацией влекла за собой и двойственность подчинения. Теперь по делам фронтовым (строевым) необходимо было идти с представлениями к начальнику Главного штаба, а по делам хозяйственным – к военному министру. Последний же за разрешением вопросов, превышавших его компетенцию обращался: по законодательным делам – в Госсовет, по хозяйственным – в Сенат, по исполнительным – в Комитет министров. Во всех заседаниях этих высших государственных органов он обязан был присутствовать, в то время как начальник Главного штаба приглашался туда на заседания лишь в случае необходимости. Более того, инспекторы артиллерии и инженерного корпуса, поставленные во главе соответствующих департаментов, докладывали: по делам хозяйственным – военному министру , по делам, предусмотренным “Учреждением для управления большой действующей армией” – начальнику Главного штаба , а по всем остальным – непосредственно императору . Таким образом, сложилась громоздкая и достаточно уязвимая система управления, в которой высшие должностные лица были изначально и искусственно ограничены в своих полномочиях. Главной же причиной неэффективности данной системы управления, по нашему мнению, являлось отсутствие единого координирующего органа государственной власти. В силу неразвитости институтов власти в самодержавной России того времени таковым органом мог стать только лишь орган управления, возглавляемый лично главой государства. Но этого как раз и не было, поскольку император Александр I, весь посленаполеоновский период своего правления больше был занят обустройством вечного мира в мире (в связи с организацией Священного Союза), чем внутренними проблемами своей страны. И поэтому рациональная идея разделения полномочий органов военного управления, себя дискредитировала, как нарушающая единство управления военной организацией.

Более того, двойственность в управлении всей военной организацией сказывалась и на работе органов оперативно-стратегического планирования, поскольку наряду с Управлением генерал-квартирмейстера Главного штаба Е.И.В. , параллельно продолжала функционировать и Свита Е.И.В. по квартирмейстерской части , управляющий которой (князь П.М. Волконский) являлся в то же время и начальником Главного штаба . Чтобы как-то разграничить сферы деятельности двух этих органов управления, 16 декабря 1815 г. была создана Канцелярия начальника Главного штаба .

В 1827 г. Свита преобразуется в Генеральный штаб, также первоначально находившегося в ведении царя. В мае 1828 г. генерал А.И.Чернышев, занимавший до этого должности управляющего Военным министерством и товарища (заместителя) начальника Главного штаба , был назначен управляющим Главным штабом Е.И.В. с оставлением в должности военного министра . Таким образом, центральное управление фактически оказалось вновь сосредоточенным в одних руках (военного министра). В 1832 г. Главный штаб как управленческий орган был упразднен, и все высшее военное управление вверено Военному министерству во главе с министром . Генеральный штаб был переименован в Департамент Генерального штаба и наряду с другими департаментами вошел в состав Военного министерства .

Как показало дальнейшее развитие военной организации России, а также собственно поражение России в Крымской войне это решение было крайне неверным и, более того, оно противоречило тенденциям развития военной теории и практики того периода, в том числе и в области управления войсками. При этом неверно оценивалась роль самого Генерального штаба, которая существенно изменилась с началом так называемых наполеоновских войн и появлением массовых армий, изменением характера их вооруженного противоборства . Если ранее, в XYIII в. функциональные задачи Генерального штаба ограничивались в основном изучением местности и участием в разработке операций, то с начала XIX в. значение Генерального штаба было тесно связано с управлением войсками в ходе подготовки и ведения военных действий.

“В XIX в. появляются на арену борьбы миллионные армии и усовершенствуется техника в смысле передвижения (быстрота сосредоточения). Появляется понятие о вооруженном народе, и, наконец, водворяется в Европе, так называемый „вооруженный мир”. Эти два фактора явились основными в определении специфики деятельности Генерального штаба. Появление на театре войны миллионных армий, востребовало заблаговременную, детальную разработку стратегических планов войны на всевозможные случаи, так как весьма важное значение для успеха всей кампании зависит от правильно рассчитанного и соображенного первоначального развертывания. Это было принципиально важным, поскольку “ошибки первоначального развертывания, – по словам начальника прусского Генерального штаба Мольтке, – вряд ли исправимы в течение всей кампании”. С другой стороны, понятие о “вооруженном мире”, т.е. о таком мире, который каждые 24 часа может обратиться в войну, вызывает необходимость в особом органе, который все время следил бы за своими и неприятельскими силами, изменяя стратегические планы наивыгоднейшим образом, сообразно обстановке, посвятившем себя исключительно этой деятельности, не знающем мирного времени и в долгие годы для всех всеобщего мира, напряженно работающем и всегда стоящем на страже государственной безопасности” . Таким ответственным «воином мирного времени» в Европейских государствах был так называемый Большой Генеральный штаб, девизом которого могли бы служить слова ф.-д. Гольца: “настоящая война современными государствами ведется во время мира” .

Между тем, в Российской империи данные тенденции в развитии вооруженного противоборства были в очередной раз проигнорированы. Ставка в организации управлении военной организацией была сделана на концентрацию полномочий в руках военно-административного органа – Военного министерства , с уменьшением роли Генерального штаба. В реальности же и военное ведомство было ограничено в полномочиях по управлению военной организацией, поскольку на практике имела место сверхконцентрация всех, в том числе и военных полномочий, в руках главы государства – императора-самодержца.

Первым официальным документом, подвергшим критике существовавшую военную систему, явилась записка главнокомандующего гвардейскими и гренадерскими корпусами генерала А.Ридигера, представленная им Александру II, через военного министра. В этой записке
А. Ридигер указывал, что основные причины неудач русской армии заключаются в отсутствии способных людей, как на важнейших должностях, так и в военном управлении. Это обстоятельство, по мнению А. Ридигера, обусловливалось в свою очередь двумя причинами: “излишней централизацией управления и забвением основных правил военного искусства” . Исходя из этого в области управления военной организацией, созданной позднее по распоряжению императора “Комиссией по переустройству военной части” предлагалось уничтожить чрезмерную централизацию и провести комплекс мероприятий по совершенствованию всей военной организацией государства.

Начавшиеся преобразования при императоре Александре II включали в себя следующую программу:

1. на Военное министерство, как на центральное управление, возложить только общее направление и главный контроль деятельности всех исполнительных административных органов;
2. разделить всю Империю на несколько военных округов, и в каждом из них учредить военно-окружное управление, заключавшее в себе особые органы по каждой отрасли военной администрации, на которые и возложить всю исполнительную часть;
3. на главных начальников этих округов возложить как заведывание военно-окружными управлениями, так и командование войсками, расположенными в округе.

Выгоды от подобной децентрализации прав и обязанностей Военного министерства должны были получиться следующие:

• состав самого министерства сокращался, вследствие чего являлась возможность, не расширяя военного бюджета, увеличить оклады содержания служащих, что должно было иметь благодетельное влияние на личный состав;
• высшие чины военного министерства получали возможность тратить должное внимание и посвятить все свое время наиболее важным вопросам;
• над действиями разных военных учреждений устанавливался ближайший местный надзор главных начальников военных округов и их помощников по разным отраслям управления, который должен был заменить существовавший до сего времени недействительный контроль военного министерства, ограничивавшийся большей частью одной канцелярской проверкой .

В рамках общей реорганизации русской армии произошло преобразование и Генерального штаба русской армии, которое в частности предусматривало:

• пополнение Генерального штаба и, в связи с этим уточнение назначения Николаевской академии Генерального штаба;
• реорганизацию Главного управления Генерального штаба;
• учреждение особого положения корпуса офицеров Генерального штаба.

В плане решения первой задачи генерал-квартирмейстер принял на себя высшее научное руководство Николаевской академии Генерального штаба, которая должна была стать “подготовительной школой для Генерального штаба”.

Реорганизация Главного штаба находилась в непосредственной связи c введением военных округов вместо подразделения на корпуса.

По уничтожению гвардейского Генерального штаба (ноябрь 1864 г.) в январе 1865 г. были изданы новые постановления для корпуса офицеров Генерального штаба.

Таким образом, по сравнению с дореформенным устройством в области определения полномочий органов военного управления был сделан значительный шаг вперед. Военный министр, хотя и сосредотачивал в своих руках все нити военного управления, однако войска не находились в его полном подчинении, так как начальники военных округов зависели непосредственно от царя, который и возглавлял верховное командование войсками. Таким образом, была достигнута определенная децентрализация военного управления, ставившаяся в качестве одной из приоритетных задач военной реформы. В то же время данное разграничение полномочий фактически не коснулось Главного штаба, который являлся основным органов Военного министерства. Что же касается основных функций департамента Генерального штаба, то в Своде военных постановлений 1859 года было указано, что он являлся:

• во-первых, вспомогательным органом , начиная от начальника дивизии и выше по всем отраслям управления войсками;
• во-вторых, был предназначен для занятий военно-научными работами, нужными для подготовки к войне и самой войны;
• в-третьих, на него возлагалось заведование в Военном министерстве такими отраслями делопроизводства, которые по своему характеру требовали особой подготовки или вообще высшего военного образования.

Для выполнения всех этих задач в Военном министерстве и в войсках предусматривались специальные штатные должности, подлежащие замещению офицерами Генерального штаба.

Таким образом, проведенная в ходе реформы реорганизация, предусматривавшая, по словам Военного министра России Д.А.Милютина, “приведение всего здания в стройный вид и упрощение всего его сложного механизма” в определенной осуществилась. Вместе с тем данная реорганизация высших органов военного управления явилась половинчатой и недостаточно эффективной. Поскольку она не оказала, да и не могла оказать, существенного влияния на эффективность деятельности органов военного управления в целом, в силу того, что не была решена наиболее актуальная задача того периода – повышение эффективности работы высших органов военного управления. И связано это во многом было с тем, что Генеральный штаб, точнее, его Центральное управление, оставаясь в составе Военного министерства (которое становилось тыловым органом), уже не оказывал влияния на подготовку и проведение операций . Что было крайне неверным и противоречило европейской тенденции развития управления военной организацией государства. Об этом свидетельствует, например, сравнительный анализ структуры и функционального предназначения Генеральных штабов ведущих в тот период европейских держав.

В Пруссии, например, верховное командование армией принадлежало королю, а все высшее управление сосредотачивалось в трех инстанциях: военном министерстве, главном генеральном штабе (Grosser Generalstab) и военном кабинете короля.

Военное министерство Пруссии по существу ведало лишь хозяйственными функциями, организацией армии, комплектованием и, в известной степени, личным составом офицерских кадров, назначения и перемещения которых проводились королем через военный кабинет.

Главный генеральный штаб , не зависевший от военного министерства, ведал всеми вопросами, связанными с подготовкой к военным действиям (планы мобилизации и сосредоточения армии, изучение вероятных театров войны, собирание разведывательных данных и т.д.). Начальник Генерального штаба предназначался в военное время на должность начальник штаба армии.

Разделение функций военного управления между военным министром и начальником Генерального штаба объяснялось, по словам одного из крупнейших немецких военных теоретиков Бронсара фон Шелендорфа (автора исследования о немецком генеральном штабе) тем, что “только в редчайших случаях можно было найти человека, сочетающего в себе необходимые качества военного министра и начальника Генерального штаба и в одинаковой степени обладающего способностями военного организатора и полководца”.

Военный кабинет короля ведал офицерским корпусом, зависимость которого от военного министра была минимальной.

Таким образом, все высшее военное управление Пруссии в рассматриваемый период не было централизовано.

В определенной мере сходным в тот период было и высшее военное управление в другой ведущей европейской державе – Австрии, где верховное командование армией принадлежало императору, а управление ею – трем соперничавшим инстанциям: генерал-адъютантуре (военный кабинет), главнокомандующему и военному министру. И хотя функции между этими инстанциями были слабо разграничены, наибольшей властью пользовался главнокомандующий, функции которого выполнял эрцгерцог. Военное министерство сосредотачивало в своих руках в основном хозяйственные функции. Императору принадлежало право назначения генералов и штаб-офицеров. Наконец, генерал-адъютантура, являвшаяся военным кабинетом императора , обладала относительно большими правами. Через нее передавались императорские повеления армии, а также сосредотачивались все сведения, касающиеся состояния войск.

Наибольшей централизацией отличалось высшее военное управление во Франции. Несмотря на то, что верховное главнокомандование войсками принадлежало императору, все функции по военному управлению и командованию войсками сосредотачивалось в военном министерстве. Насколько это было эффективно показал опыт для эффективности управления военной организацией показал опыт франко-прусской войны.

Российская система военного управления, таким образом, как следует из сравнительного анализа военного управления европейских стран, занимала срединное положение. Она была менее централизована, по сравнению с французской системой, и в то же время значительно отличалась от прусской и австрийской систем в силу незначительной роли в системе военного управления Генерального штаба.

С образованием Главного штаба в руках Военного министерства сосредоточивались все звенья военного управления:

• личный состав армии и ее комплектование;
• дислокация войск соответственно стратегическим, хозяйственным и служебным видам;
• дела по устройству, службе, размещению, образованию и хозяйству войск;
• руководство составлением военно-статистических описаний, сбором разведывательных сведений и т.д.

Данная структура оставалась в основном неизменной до начала XX в. и дальнейшие изменения в системе органов военного управления и соответственно разграничение полномочий военного министра и начальника Генерального штаба связаны с итогами русско-японской войны, которая показала несостоятельность отечественной системы военного управления. С целью ее коренной перестройки в рамках, начавшейся в 1905 г. военной реформы проводится ряд преобразований, в том числе и в системе органов высшего военного управления.

Прежде всего, в рамках реформы военного управления в 1905 г. был создан новый высший орган военного управления – Совет государственной обороны , на который возлагалось “обеспечение объединения деятельности высшего военного и морского управления и согласование ее с деятельностью других правительственных учреждений по вопросам, относящимся к безопасности государства” . Совет находился в непосредственном подчинении императора, который формально являлся его председателем. Фактическим же руководителем Совета явился великий князь Николай Николаевич. Он же считался и главой всего дела обороны государства и имел право обращаться в любое министерство по всем вопросам, имеющим отношение к государственной обороне. С включением в состав Совета государственной обороны генерал-инспекторов родов войск, они фактически вышли из подчинения военного министра и стали подведомственны его председателю.

Одновременно и само Военное министерство было разделено на два независимых друг от друга ведомства. Считалось, что одной из причин поражения в русско-японской войны являлись недостатки в работе важнейшего органа министерства – Главного штаба, который не смог обеспечить подготовку вооруженных сил и стратегическое планирование войны, так как являлся громоздким учреждением, ведавшим широким кругом не только оперативных, но и административно-хозяйственных вопросов.

21 июня 1905 г. была учреждена должность начальника Генерального штаба и утверждено Положение о нем, в соответствии с которым начальник Генерального штаба подчинялся непосредственно верховой власти с правом личного доклада императору. Чуть позже путем выделения из Главного штаба, который оставался в составе военного министерства, ряда управлений (2-го генерал-квартирмейстера, ВОСО, военно-топографического и др.) был образован самостоятельный, не подчиненный военному министру орган центрального военного управления – Главное управление Генерального штаба .

Соответственно этому были внесены и изменения в Положение о Совете государственной обороны, согласно которым начальник Генерального штаба становился членом Совета государственной обороны и имел право принимать участие “в высших государственных установлениях при рассмотрении с его кругом деятельности вопросов”. Таким образом, за образец организации военного управления была взята эффективная прусская модель организации управления военной организацией (Военный кабинет – главный генеральный штаб – военное министерство). При этом роль “военного кабинета императора” играл – Совет государственной обороны, а собственно военное ведомство оказалось расчлененным на две независимые друг от друга части. За Военным министерством были отныне оставлены решение административно-хозяйственных вопросов, включая использование кредитов, и заведование личным составом армии, в то время как Главное управление Генерального штаба должно было заниматься разработкой планов обороны государства и подготовкой сухопутной армии к войне. Но рациональная и эффективная прусская модель военного управления оказалась неэффективной при ее механическом переносе на отечественную почву. Более того, существование в армии двух равноправных лиц – военного министра и начальника Генерального штаба приводило к дезорганизации военного управления. На практике данное разделение функций привело к тому, что начальник Генерального штаба , ответственный за подготовку страны к войне в стратегическом отношении, был лишен возможности распоряжаться войсками и обеспечивать их всеми необходимыми для войны средствами. Поскольку, хотя деятельность военного министра и ограничивалась хозяйственными вопросами, но он все же оставался настоящим хозяином положения в военном ведомстве в силу того, что только он мог распоряжаться военным бюджетом. Поэтому независимость начальника Генерального штаба от военного министра была формальной. Другим недостатком прошедшей реформы явилось то, что независимым от военного министерства стало не только Главное управление Генерального штаба, но и все четыре генерал-инспектора родов оружия . Таким образом, единое высшее военное управление распалось на шесть частей, что являло собой также крайность.

Кроме этого, важнейшим недостатком сложившейся после 1905 г. структуры органов военного управления, по нашему мнению, явилось и то, что Совет государственной обороны – как высший орган государственной власти, ответственный за организацию обороны государства, возглавлялся не главой государства, а его родственником (степень ответственности которого была несоизмерима с ответственностью главы государства), которому и были перепоручены функции управления всей организацией обороны страны.

Все это в конечном итоге дезорганизовывало деятельность всего военного ведомства и в конечном итоге, дискредитировало рациональную идею разделения полномочий органов военного управления.

11 ноября 1908 г. Главное управление Генерального штаба было вновь введено в состав Военного министерства, а начальник Генерального штаба подчинен военному министру. Первоначально за начальником Главного управления Генерального штаба было оставлено право личного доклада императору, но лишь в отдельных особо важных случаях в присутствии военного министра. Однако в декабре 1909 г. он был лишен этого права, и военный министр стал единственным докладчиком царю по всем делам военного ведомства. И, таким образом, вновь в России утвердилась централизованная система управления военной организацией, аналогичная той, которая функционировала накануне русско-японской войны.

Насколько эффективно было данное преобразование показал опыт начала первой мировой войны, к которой ни военное министерство, ни Главное управление Генерального штаба, ни в целом армия оказались в очередной раз не готовы. Более того, с началом войны была начата очередная реорганизация органов военного управления, применительно уже к условиям военного времени. В соответствии с “Положением о полевом управлении войск в военное время” в 1914 г. была образована Ставка Верховного главнокомандующего, которая и занималась планированием операций и руководством ими на театре войны. Главное управление Генерального штаба, оставшись в составе Военного министерства, с этого момента уже не оказывало влияния на стратегическое планирование и руководство военными действиями. Оно стало “объединяющим органом в отношении распределения всех накапливаемых и имеющихся военных средств по фронтам и округам, в зависимости от действительной потребности” , то есть другими словами стало выполнять функции органа тылового обеспечения. Кроме этого Главное управление Генерального штаба ведало проведением мобилизаций, формированием полевых, запасных и ополченческих частей, подготовкой офицерского и унтер-офицерского состава, пополнением действующих войск, размещением войск и воинских грузов, эвакуацией в тыловые округа, использованием на работах военнопленных и т.д. Таким образом, Генеральный штаб, являясь по своей сути органом оперативно-стратегического планирования и управления войсками, в полной мере в ходе войны выполнял несвойственные ему функции военно-административного органа. В то же время планирование, подготовку операций и управление войсками на стратегическом уровне осуществляла Ставка Верховного главнокомандующего, подменяя собой собственно Генеральный штаб. Единственной функцией Главное управления Генерального штаба свойственного ему как органу оперативно-стратегического планирования являлось лишь руководство всей разведывательной службой русской армии, а также контрразведкой и содействие штабам фронтов и армий в создании разведывательных органов за границей.

Все эти обозначенные выше просчеты в организации управления военной организацией государства и непосредственно Действующей армией на фронтах первой мировой войны не могли не сказать соответствующим образом и на результаты самой войны, в которой Россия потерпела сокрушительное поражение. И по иному очевидно и не могло быть, поскольку, ни одно из звеньев управления армией в должной мере не выполняло своих функциональных обязанностей, напротив имели место сверхцентрализация полномочий в лице Ставки, дублирование функций и осуществление несвойственных полномочий, как, например, решение задач тылового обеспечения управлениями Генерального штаба при наличии интендантской службы.

В целом же исторический опыт функционирования системы военного управления в дореволюционной России свидетельствует о том, что в своем развитии она прошла целый ряд, этапов, среди которых наряду с централизацией военного управления были примеры разграничения функций и полномочий ее высших органов – Военного министерства (Министерства военно-сухопутных сил) и Генерального штаба (Свиты Е.И.В., Главного штаба). В то же время, данное разграничение полномочий, будучи рациональным и востребованным равзитием военной теории и практики, вводившееся, как правило, с началом или по результатам войны, оказывалось неэффективным для управления военной организаций России, как в мирное, так и в военное время. Причиной этого, на наш взгляд является не само разграничение полномочий, а существовавшая в условиях императорской России порочная практика, когда наиболее значимым и доминирующим в системе военного управления был фактор близости к власти, а не четкое разграничение и регламентация военных полномочий. Поэтому разграничение полномочий военно-административных и военных между Военным министерством и Генеральным штабом оказывалось неэффективным и порождало неизбежные трения между главами двух основных ведомств, формировавшие так называемый феномен “двоевластия”, в целях преодоления, которого единство высшей управленческой системы восстанавливалось, и власть вновь сосредоточивалась в Военном министерстве. С тем, чтобы в последующем после очередного поражения в войне (Крымская, русско-японская, первая мировая) или на каком-то из ее аналогичных этапов (Нарвское сражение, Аустерлиц и др.) переходить вновь к системе разделения полномочий высших органов управления военной организацией.

Пожалуй, наиболее рационально смогло реализовать данное требования пришедшее к власти в 1917 г. советское правительство, которое в сложнейших условиях гражданской войны и иностранной интервенции сформировало и четко разграничило деятельность двух основных органов военного управления: Наркомата по военным делам и Всероглавштаба.

В соответствии с Постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. “О превращении Советской республики в военный лагерь” был образован Ревоенсовет Республики и учреждена должность Главнокомандующего. Положение о Реввоенсовете РСФСР ВЦИК утвердил 30 сентября. Этот документ определил, что РВСР является органом высшей военной власти в стране , которому передавались все права коллегии Наркомвоена. Председателем РВСР был назначен народный комиссар по военным и морским делам Л.Д.Троцкий (гражданский чиновник, имевший ранее отношение к армии, только лишь в качестве корреспондента газет, описывающих боевые действия, но, тем не менее, талантливый администратор и искусный политик).

Наряду с развертыванием армии были приняты меры по совершенствованию системы стратегического руководства вооруженной борьбой. Инициаторами ее коренной реорганизации явились председатель Высшей военной инспекции Н.Н.Подвойский и председатель Высшей аттестационной комиссии А.И.Егоров. В докладной записке А.И.Егорова, представленной в СНК 20 августа 1918 г., предлагалось назначить ответственного перед Советом народных комиссаров (правительством) Верховного главнокомандующего, сформировать при нем штаб и объединить управление всеми войсками в одном органе . Таким образом, при Главнокомандующий фактически не зависел от Ревоенсовета, что означало на практике разделение военно-административных и военных полномочий.

Высшим оперативным рабочим органом РВСР и Главного командования Красной Армии являлся Штаб РВСР , образованный в соответствии с приказом РВСР от 6 сентября 1918 г. и переименованный 2 октября в Полевой штаб РВСР . 22 октября 1918 г. РВСР подчинил Полевой штаб непосредственно Главкому, что означало признание его единственным органом оперативного планирования .

В функции Полевого штаба входили:

• разработка планов стратегических операций, директив и оперативных заданий фронтам;
• передача в войска распоряжений и указаний председателя РВСР и Главкома;
• обеспечение управления войсками; руководство эксплуатацией железнодорожной сети на театре военных действий; составление периодических докладов о стратегическом положении на фронтах, оперативных и разведывательных сводок;
• учет Вооруженных Сил, сбор и обработка сведений о вооруженных силах противника и др.

С целью же устранения какого бы то ни было ведомственного деления в деле обороны страны и мобилизации всех сил и средств в интересах обороны ВЦИК РСФСР 30 ноября 1918 г. образовал Совет рабочей и крестьянской обороны (СРКО) , которому подчинялись все военные учреждения (в том числе РВСР и Главком). Он рассматривал наиболее важные и принципиальные вопросы стратегии и тактики ведения войны, принимал законодательные акты по военным и другим вопросам.

Данное разделение полномочий между органами военного управления в последующем в ходе всей гражданской войны и пресечения иностранной интервенции (1919–1920 гг.) не претерпело изменений и очевидно явилось одним из факторов, обусловивших успешное для Советского правительства завершение войны.

Последующие изменения в структуре органов военного управления связаны с переходом к мирному строительству. 10 февраля 1921 г. был образован единый Штаб РККА, который являлся высшим военным органом, ведавшим обороной государства, организацией, мобилизацией, комплектованием, обучением и внутренней службой Вооруженных Сил. Начальник Штаба РККА подчинялся Наркомвоену через Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики.

В 1923 г. путем объединения двух ранее существовавших самостоятельных Наркоматов (по военным и морским делам) был создан единый Народный комиссариат по военным и морским делам СССР . В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. из Народного комиссариата по военным и морским делам в июне был образован Народный комиссариат обороны СССР (НКО).

Таким образом, после окончания гражданской войны, Советское правительство, несмотря на оправдавшую себя практику разделения полномочий, тем не менее, пошло по пути централизации военного управления в едином органе Народном комиссариате по военным и морским делам СССР, с целью обеспечение полного контроля над военной организацией государства. При этом Генеральный штаб стал вновь органом военного министерства.

В дальнейшем развитие системы военного управления происходило по пути усиления централизации управления и обеспечения партийно-государственного влияния в вооруженных вилах страны.

Значительное влияние преобразование системы органов военного управления оказал неудачной опыт управления войсками в годы финской войны, в течение которой участие Генерального штаба в планировании, подготовке и проведении операций было недостаточным.

В соответствии с анализом предвоенной обстановки в СССР был проведен ряд мероприятий по подготовке системы управления Вооруженными Силами в предстоящей войне. С целью обеспечения полного единства политического и экономического руководства подготовкой страны к обороне в мае 1941г. Генеральный секретарь ЦК КПСС И.В.Сталин назначается главой правительства. Стратегическое руководство вооруженными силами предполагалось возложить на Главное Командование (как это было в гражданскую войну). В целом, советское руководство в предвоенный период по-прежнему придерживалось позиции о необходимости наличия единого руководящего органа военного управления. Так, проектом Положения о Народном комиссариате обороны Союза ССР, подготовленным Генеральным штабом в декабре 1940 г., предусматривалось, что с началом войны Нарком обороны станет одновременно Главнокомандующим всеми Вооруженными Силами СССР. Таким образом, Нарком обороны должен был осуществлять и непосредственное руководство не только строительством и подготовкой Красной Армии, но также и боевым использованием Вооруженных Сил во время войны. Как показал начальный период Отечественной войны, эти взгляды не получили своего подтверждения. И в Великую Отечественную войну Советский Союз вступал с тем аппаратом управления, который сложился в средине 30-х годов и во многом не отвечал современным требованиям и характеру вооруженного противоборства.

Стремительно развивавшаяся военно-политическая обстановка на фронтах заставила буквально в первую дни войны уделить внимание именно организации системы военного управления.

В течение 22 июня 1941 г. военными действиями Сухопутных и морских сил руководил Нарком обороны через Генеральный штаб, но уже 23 июня Постановлением Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) создается Ставка Главного Командования , в которую вошли Нарком обороны Маршал Советского Союза С. К. Тимошенко (председатель ), начальник Генерального штаба генерал армии Г. К. Жуков, Генеральный секретарь ЦК ВКП(б), Председатель СНК СССР И. В. Сталин, Нарком иностранных дел В. М. Молотов, председатель Комитета обороны при СНК СССР Маршал Советского Союза К. Е. Ворошилов, первый заместитель Наркома обороны Маршал Советского Союза С. М. Буденный, Нарком Военно-Морского Флота адмирал Н. Г. Кузнецов .

В целях обеспечения строго централизованного, и гибкого управления Вооруженными Силами, а также в связи с созданием трех главных командований – Северо-Западного, Западного и Юго-Западного стратегических направлений по постановлению ГКО от 10 июля 1941 г. Ставка Главного Командования преобразуется в Ставку Верховного Командования. В целях максимальной централизации управления Вооруженными Силами, а также укрепления связи и единства политического, государственного и военного руководства И.В. Сталин 19 июля 1941 г. назначается Наркомом обороны СССР, а 8 августа, в связи с переименованием Ставки Верховного Командования в Ставку Верховного Главнокомандования, – Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР.

Важнейшими функциями Ставки ВГК являлись:

• планирование военных кампаний и стратегических операций;
• определение задач войскам на театрах военных действий;
• постановка задач объединениям видов Вооруженных Сил и согласование их усилий по цели, месту и времени.

Таким образом, основными органами управления вооруженными силами СССР на первоначальном этапе Великой Отечественной войны явились Ставка Верховного Главнокомандования и Генеральный штаб.

Функции Генерального штаба были определены:

• разработка директив и приказов Ставки ВГК по оперативному использованию Вооруженных Сил и планов войны на новых возможных театрах военных действий;
• организация и руководство деятельностью всех видов разведки, обработка данных и информация нижестоящих штабов и войск; разрешение вопросов противовоздушной обороны.

Генеральный штаб осуществлял руководство строительством укрепленных районов, военно-топографической службой и снабжением армии топографическими картами. В его обязанности также входило:

• оперативная подготовка всех родов войск, штабов, служб и органов тыла;
• организация и устройство оперативного тыла действующей армии;
• разработка положений о вождении армейских соединений, наставлений и руководств по штабной службе;
• издание описания театров военных действий;
• сбор и обработка материалов по изучению опыта войны и разработка приказов, директив и указаний по использованию опыта войны;
• исторические разработки по изучению опыта мировой и гражданской войн;
• организация шифровальной службы Красной Армии и обеспечение скрытого управления войсками.

Начальник Генерального штаба в соответствии с указаниями и решениями Ставки ВГК объединял деятельность всех управлений Наркомата обороны, а также Наркомата ВМФ. Он наделялся полномочиями подписывать вместе с Верховным Главнокомандующим приказы и директивы Ставки ВГК, а также отдавать распоряжения по поручению Ставки.

Таким образом, уже на первоначальном этапе Великой Отечественной войны важнейшими органами военного управления, осуществлявшими непосредственно военные полномочия по стратегическому руководству вооруженными силами являлись Ставка Верховного Главнокомандования и Генеральный штаб. Наркомат обороны в системе военного управления осуществлял исключительно военно-административные функции, что явствует из представленной схемы.

Данная структура органов военного управления вплоть до завершения Великой Отечественной войны принципиальных изменений не претерпела.

И только лишь с переходом с военного на мирное положение с упразднением Ставки Верховного Главнокомандования Генеральный штаб вновь был непосредственно подчинен Наркомату обороны, таким образом, вновь произошло объединение органов военного управления, реализующих военно-административные полномочия и полномочия по управлению Вооруженными Силами в единой структуре.

Очевидно, что данное объединение органов военного управления реализующих различные полномочия было продиктовано не столько интересами целесообразности, или повышения эффективности управления военной организацией государства, а в первую очередь стремлением партийно-политического руководства СССР обеспечить управляемость Вооруженных Сил и их лояльность в политической системе советского общества, так же как это было и в условиях функционирования военной организации дореволюционной самодержавной России. Вполне очевидно при этом, что, конечно же, органам государственной власти достаточно удобно обеспечивать контроль над военной структурой, имея единый орган управления, совмещающий в себе все военные полномочия в области обороны и безопасности государства. В то же время для самой военной организации данное совмещение сказывается негативно и инициирует развитие кризисных процессов.

Все это свидетельствует о том, что для развития системы военного управления России характерны, с одной стороны цикличность, а, с другой – те же проблемы, что и для системы государственного управления в целом. При этом основной характерной чертой данных процессов традиционно являлось стремление обеспечить лояльность и «управляемость» органов военного управления в ущерб эффективности их деятельности. Что соответствующим образом сказывалось на начале боевых действий русской армией в ходе крупномасштабных войн и вооруженных конфликтов.

Бочарников Игорь Валентинович

1 – В 1802-1812 гг. Военная коллегия была реорганизована в Военное министерство.

2 – История создания и развития Генерального штаба. –М.:Воениздат, 1992. –С.6.

3 – Глиноецкий Н.П. История русского генерального штаба. –СПб., 1883. –С.12.

4 – Там же. –С.17.

5 – Шевцов И. Основные начала организации Генерального штаба и их применение в иностранных армиях и у нас //Офицерская жизнь. -1910. –№ 218.

6 – Там же

7 – Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870 гг. в России. –М.:Изд-во МГУ, 1952. –С.45.

8 – Там же. –С.90.

9 – Михневич Н.П. Служба Генерального штаба. Сочинение Б.Шелендорфа. –СПб., 1908.

10 – Положение о Совете государственной обороны. –СПб., 1906. –С.1.

11 – Наряду с РВСР, который являлся временным чрезвычайным органом и предназначался только для военного времени, постоянным органом государственного управления в области обороны оставался Наркомвоен.

12 – Действовавшее накануне войны Положение о Наркомате обороны было утверждено 22 ноября 1934 г. В декабре 1940 г. Генштаб и управление делали НКО подготовили проекты новых Положений, отражавших взгляды на организацию руководства Вооруженными Силами в начале 40-х годов. Однако до началa войны они не были утверждены

Страница 10 из 10

ВОЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ РАКУРС

Понятие «военное управление » (властно-распорядительная функция органов государственной власти и должностных лиц по управлению людьми, занятыми военной деятельностью) давно закрепилось в научном и политическом языке. Одно из первых его толкований можно найти в «Энциклопедии военных и морских наук» конца XIX в. «Управление военное, - говорится там, - обнимает многочисленные и разносторонние отрасли, для заведования коими учреждаются соответствующие специальные органы…» Широко оно употребляется и в современных официальных документах, например, в Военной доктрине РФ, Федеральных Законах Российской Федерации «Об обороне», «О военном положении» и др. Правда, по духу, а часто и по букве закона речь идет о паре «органы государственной власти и военного управления», или иными словами, об институте управления Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Часто предметом анализа военного управления, если не исключительно, то преимущественно являются вопросы управления войсками. Быть может, логически завершенную формулу этого подхода предложил А.Г. Ермишян. По его мысли, военное управление (в идеале) является составной частью военного искусства, обеспечивается созданием и функционированием военных открытых организационно-технических и автоматических систем управления различного назначения и характера. Ермишян считает, что органами военного управления являются штабы воинских формирований, а также специальные органы – непосредственные исполнительные подразделения, группы или отдельные должностные лица этих штабов. Но если эту фразу понимать буквально, то даже командир, которому подчинен штаб, выводится за рамки системы военного управления.

Однако военное управление - значительно более широкая категория. Ее полное и всестороннее освещение еще не получило должного освещения в литературе. Достаточно сказать, что нет посвященной этому понятию статьи ни в двухтомном Военно-энциклопедическом словаре, выпущенном издательством «Большой российской энциклопедии», ни в издаваемой Военной энциклопедии, семь из восьми томов которой уже вышли в свет. Военное управление предстает как многогранное, многофакторное и многофункциональное явление и уже в силу этого выступает объектом исследования различных отраслей знания: философии и психологии, социологии и педагогики, истории и эргономики, информатики и юриспруденции и т.д. Военно-управленческие проблемы разрабатываются также в рамках исследования операций, теории игр, менеджмента, имиджелогии, маркетинга и многих других прикладных дисциплин.

Свой вклад в изучение военного управления вносит и политология. У нее есть собственный ракурс анализа, в котором можно выделить такие направления: влияние политики на характер, содержание и методы военного управления (политическая детерминация военного управления); политические аспекты военно-управленческих решений (политическое содержание военно-управленческой деятельности); место и роль военного управления в деятельности различных политических акторов (военные императивы политики); военное управление как инструмент реализации политики и фактор повышения ее эффективности (военная политика).

Для того, чтобы последующий разговор был предметен, представляется необходимым определиться в исходных понятиях.

Управление - вид человеческой деятельности, заключающийся в сознательном и целенаправленном воздействии на людей, объекты и – через них – на процессы в интересах придания им желательных параметров функционирования и развития (характера, направленности, динамики и т.п.). Эпитет «военное» характеризует все, связанное с войной и армией, относящееся к войне и армии. А военное управление есть властно-распорядительная функция органов государственной власти и должностных лиц (шире – политических акторов) по управлению людьми, занятыми военной деятельностью. Оно представляет собой особый тип социального регулирования, обеспечивающего создание, сохранение и развитие военной организации
(в широком смысле слова), в количественном и качественном отношении соответствующей реальным угрозам, а также поддержание режима ее деятельности.

Военной деятельностью в государстве заняты лица, функционально и организационно входящие в его военную организацию: а) личный состав вооруженных и военизированных государственных формирований, в том числе иррегулярных; б) представители органов государственной власти и управления, непосредственно занимающиеся вопросами обороны и безопасности страны; в) работники предприятий и учреждений, полностью или частично занятые созданием оружия, боевой техники и обеспечением ими вооруженных сил; г) сами учреждения и органы, относящиеся к военной организации государства.

В этом смысле вполне правомерно выделение военно-хозяйственной, военно-финансовой, военно-научной, военно-административной, военно-педагогической и других видов военной деятельности. Необходимо, однако, иметь в виду, что военный характер они приобретают не потому, что ими занимаются военные люди (можно привести сколько угодно примеров включения в военную деятельность сугубо гражданских лиц и институтов), а потому, что развертываются в интересах обеспечения эффективной боевой подготовки в мирное время и успешного ведения военных действий или специальных операций в случае военного конфликта, которые (боевая подготовка и военные действия) составляют системообразующий элемент военной деятельности, всех ее видов. Отсюда следует, что, с одной стороны, военная деятельность не сводится исключительно к ведению вооруженной борьбы или, как пишет один из авторов, «совокупности организованного применения сил и средств для достижения поставленных целей» и, с другой стороны, не вся деятельность военных, в том числе управленческого звена носит военный характер. Характерно, что в плане проведения общего собрания (военно-научной конференции) Академии военных наук в числе основных вопросов, вынесенных на рассмотрение и обсуждение был поставлен и такой: «Возросший удельный вес и значение социально-политических, экономических, информационных, военно-технических компонентов в организации и осуществлении военного управления».

С. Хантингтон в свое время поставил вопрос: «Существует ли какое-либо специальное умение, присущее всем военным офицерам, но не свойственное ни одной из гражданских групп?» Отвечая на него, он писал: «Особый талант офицера проявляется в руководстве, управлении и контроле организованной массой людей, чьей основной функцией является применение насилия». Еще более жестко эту мысль сформулировал А. Владимиров: «Военный профессионал - это специалист по управлению насилием и им может быть только офицер». С такой категоричностью трудно согласиться.

Во-первых, важнейшие решения по применению вооруженного насилия принимают не профессионалы-офицеры, а политики. Причем речь идет не только о стратегических решениях и высшем военном руководстве страны. Есть немало ситуаций, когда действия командира оперативного и даже тактического звена регламентируются политическими соображениями.

Во-вторых, офицер - лицо командного состава вооруженных сил, как говорится, кадровый военный. Но управлять применением насилия может и младший командир и даже (в народном ополчении, партизанской армии и т.п.) не военный человек.

В-третьих, способность, право и обязанность принимать решение на бой, управлять боем не исчерпывает особенность офицерской, шире – военной профессии. Есть области военной сферы, непосредственно с применением насилия не связанные (создание и поддержание оборонной инфраструктуры, медицинское обеспечение, пенсионная служба, воспитательная работа, связь с общественностью и т.д.). Кстати сказать, это понимает Хантингтон и потому подчеркивает, что деятельность военного офицера отличается от других специалистов, существующих в вооруженных силах. «Тех людей, которые, подобно врачам, не владеют мастерством «управления насилием», но являются членами офицерского корпуса, обычно отличают особые титулы и знаки различия, и они не допускаются на командные должности». Однако военный врач, военный инженер, военный юрист, воспитатель и т.д. не только отличаются от командира (военного офицера), но и имеют общее с ним, отличаясь от гражданского врача, инженера, юриста и т.д. Предназначение, характер вооруженных сил обусловливают те особые обязанности, сферы ответ-ственности, требования и стандарты, которые должны соблюдаться всеми военнослужащими.

Военная деятельность, повторим, не сводится только к применению военного насилия. Соответственно этому и военное управление распространяется на различные сферы, в нем есть моменты экономического и политического, организационного и технологического, правового и педагогического и т.д. характера. С ним органически связаны виды и направления, которые развертываются в военной сфере, но непосредственно не относятся к ведению военных действий и не являются военными в буквальном смысле этого слова. Семантически эти виды обозначаются сложными словами, в которых их основное содержание подчеркивается вторым словом: военно-хозяйственное, военно-финансовое, военно-административное и т.д. виды управления. Ту же часть управления, которая связана с подготовкой и применением насилия, называют без приставки «военное»: стратегическое, оперативное, боевое и т.д. управления.

Соответственно этому, объектами военного управления выступают оборонная сфера и военная организация государства и, следовательно, население, территория, экономика, страны, вся система общественных отношений и институтов, определенным образом упорядочиваемых в интересах обеспечения военной безопасности. При этом управленческие усилия концентрируются на Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах. Их непосред-ственным и прямым объектом выступают военнослужащие и граждане.

В военном управлении неуместны как узковедомственная замкнутость, которая амбициозными претензиями на исключительность и непогрешимость прикрывает свой консерватизм, так и непрофессионализм дилетантов, всегда готовых к сомнительным новациям. Разработка и осуществление новых решений в этой области должны быть результатом равноправного диалога политических и военных деятелей, гражданской и армейской общественности. На годичном общем собрании АВН специально подчеркивалось «многообразие и сложность управленческих вопросов и проблем и необходимость в связи с этим сочетания военных и гражданских специалистов». При этом, однако, нельзя допускать, чтобы предметом политических дискуссий становились сугубо профессиональные вопросы, относящиеся к внутренней компетенции военного руководства.

Семантически эпитет «военное» в словосочетании «военное управление» несет двоякую смысловую нагрузку. Так говорят об управлении обществом, которое осуществляется военными органами и их должностными лицами или военными методами. Это всегда «нештатная», не свойственная демократическому государству ситуация. Однако «нештатная» не означает противоправная. В определенных случаях военное управление носит законный характер, имеет правовую основу. К таким случаям, в частности, относятся:

a) властные полномочия органов военного управления на территории, где ведутся военные действия или объявлено военное положение. Так, Федеральный Закон РФ «О военном положении» предусматривает, что режим военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления, а на территории, где ведутся военные действия, может быть указом Президента РФ возложено на органы военного управления. При этом «граждане обязаны выполнять требования … органов военного управления», что расширяет полномочия последних, сферу их компетенции за рамки Вооруженных Сил.

b) властно-распорядительные меры военной администрации по мобилизационной работе, гражданской обороне, допризывной подготовке молодежи и т.п. Министерство обороны РФ в соответствии с действующим законодательством координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, а военные комиссариаты, например, предназначенные для организации и проведения военно-мобилизационной и учетно-призывной работы и создаваемые министерством обороны как местные органы военного управления, работают на правах управлений (отделов) соответствующих органов государственной власти и местного управления

c) деятельность оккупационных войск на занятой территории. В соответствии с Гаагской конвенцией 1907 г., территория считается оккупированной, когда она фактически находится под властью вооруженных сил противника. Международное гуманитарное право определяет права и обязанности оккупирующей державы по отношению к местному населению, администрации и т.д.

Однако бывают ситуации, когда военное управление утверждается и действует в нарушение демократических норм и процедур. Примерами такого рода могут служить открытая военная диктатура; милитаризация (военизация) органов власти и управления, экономики и всей общественной жизни; включение военных в структуры власти и т.п.

Во-вторых, военное управление есть управление военной организацией страны, людьми и структурами занятыми военной деятельностью. Б.М. Шапошников, не понаслышке знавший функции и возможности как армии, так и ее штаба, который он назвал мозгом армии, писал: «Руководство подготовкой к войне на политическом и экономическом фронтах должно быть представлено особым органом государства, а не армией, и отнюдь не генеральным штабом.
В общем и целом войну подготавливает, ведет ее и несет ответственность за успех или неудачу не генеральный штаб, а правительство, которое само по себе или через особый орган (совет обороны) цементирует подготовку на различных линиях». О том же уже в наши дни пишет М.А. Гареев: «Вопросы военно-политического руководства вооруженной борьбой не могут возлагаться на Генеральный штаб».

Военное управление имеет несколько уровней или видов, форм.

1. Военная политика. Ее главный смысл и предназначение - определение возможности и пределов применения военного насилия в политических целях, организация и руководство военным строительством, разработка и реализация Планов применения Вооруженных Сил, территориальной и гражданской обороны, перевода органов власти и экономики страны на работу в условиях военного времени, заданий по накоплению материальных ценностей государст­венного и мобилизационного резервов Российской Федерации, других оборонных программ. Военная политика в интересах создания и поддержания, а при необходимости использования военной силы оказывает регулирующее воздействие, а в определенных случаях в известной мере подчиняет себе экономику и администрацию, культуру и науку, системы образования и здравоохранения, организуя их в интересах решения задач с использованием военной силы. Ее практическая сторона охватывает принятие решений, разработку планов и программ развития военной сферы; создание и поддержание необходимой военной мощи страны; комплектование ВС и др. войск, обеспечение их боевой и мобилизационной готовности; создание оперативно-стратегических группировок; налаживание взаимодействия ВС, др. войск, органов и военизированных формирований; организацию производства оружия и боевой техники; мобилизационную подготовку органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций; создание и развитие оборонной инфраструктуры; оперативное оборудование территории; формирование морально-психологической готовности граждан к защите страны; создание и накопление мобилизационных ресурсов и резервов; осуществление мероприятий гражданской и территориальной обороны; международное военное сотрудничество в интересах национальной и международной безопасности; правовое регулирование оборонной и всей военно-политической деятельности; организация гражданского контроля над военной сферой и др.

2. Управление войсками . Это - деятельность командующих, командиров, штабов и других органов управления по поддержанию постоянной боевой готовности войск (сил), подготовке операций (боевых действий) и руководству войсками (силами) при выполнении поставленных им задач. Она включает в себя: (а) непрерывное добывание, сбор, изучение, отображение, анализ и оценку данных обстановки; (б) принятие решения на операцию (бой); (в) постановку задач войскам (силам); (г) планирование операции (боя); (д) организацию и поддержание взаимодействия и всех видов обеспечения; (е) организацию управления; (ж) подготовку подчиненных органов управления и войск (сил) к боевым действиям; (з) организацию контроля и осуществление помощи подчинённым командующим (командирам), штабам, войскам (силам); (и) непосредственное руководство действиями войск (сил) при выполнении ими боевых задач.

3. Управленческая деятельность военных кадров . Право и обязанность принимать решение на бой и управлять боем не исчерпывает управленческие функции военных кадров. Им принадлежит решающая роль в реализации и таких задач Вооруженных Сил, сформулированных в официальной публикации Министерства обороны РФ, как организация и ведение информационного противоборства; предупреждение и пресечение диверсий и террористических актов; предупреждение экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций, ликвидация их последствий; привлечение военной науки к выработке и экспертизе военно-политических решений через соответствующие комитеты Государственной Думы и Совет Безопасности; совершен-ствование пенсионного обеспечения военнослужащих; реабилитация инвалидов военной службы; военно-патриотическая работа среди граждан, прежде всего молодежи; участие в решении проблем беспризорных и безнадзорных детей и т.д. Да и организация повседневной жизни войск требует массы управленческих решений, непосредственно не связанных с применением вооруженного насилия или обеспечением его.

4. Морально-психологическое обеспечение деятельности войск . Степень психологической устойчивости личного состава, его моральной готовности к ведению боевых действий является неотъемлемой частью и необходимым условием боеспособности войск и в этом смысле морально-психологическое обеспечение является составным элементом управления войсками. Вместе с тем эта область деятельности шире управления войсками. «Бремя войны, - писал в начале прошлого века военный деятель и теоретик А.Е. Снесарев, - не может нести одна только часть населения, то есть военные, а должно нести все население и для этого … оно должно пройти не только ту стадию технического военного образования, которая неизбежна в случае войны, оно должно понять и продумать ее духовную сторону, понять ее неизбежность, важность, оценить ее государственный смысл, то есть осмыслить философию войны». Практически о том же говорится в официальной публикации Министерства обороны Российской Федерации: «Высокий боевой дух и моральная сила военнослужащих вдруг и сразу не возникают. Они представляют собой результат сознательного, целенаправленного и систематического воздействия на мировоззрение, интеллект, мораль и психику как всего народа, так и отдельных граждан. Эти качества формируются не группой узких специалистов, приставленных специально для воспитания людей. Они возникают в семье, а затем терпеливо взращиваются, поощряются и совершенствуются многими институтами государства, общественными организациями, средствами массовой информации». На морально-психологическое состояние военнослужащих оказывает влияние общественно-политическая обстановка в стране и деятельность СМИ, общественных и религиозных объединений, культурно-просветительских организаций и т.д.

На всех четырех уровнях военное управление предстает как деятельность, обусловленная возможностью войны и существованием армии. Но война и армия по сути своей – явления политические, поэтому и военное управление не может не иметь политического характера, политического содержания. Не все в нем вписывается в политические параметры: есть немало оперативно-стратегических, организационно-технических, административных, хозяйственных и других задач неполитического характера. Тем не менее, характерно, что в Военной доктрине Российской Федерации первый из трех разделов называется «Военно-политические основы», а уже в упоминавшемся документе Министерства обороны подчеркивается необходимость на федеральном уровне разработать и реализовать программу военно-политического просвещения российских граждан и военно-политического образования военнослужащих, что позволило бы каждому гражданину ясно понимать, как возникают, ведутся, к чему приводят войны и во что они обходятся народам и государствам.

То, что находится в рамках политического, исследуется политологией. Политология есть наука о политике. Это самостоятельная научная и учебная дисциплина, имеющая свой четко очерченный предмет исследования и изучения. Вместе с тем, этим понятием обозначается определенный дискурс, или парадигма анализа явлений и процессов, выявляющих их двустороннюю связь с политикой. В словосочетании «политология военного управления» термин политология означает не науку, а свойственные ей процедуры и результаты исследования. В более развернутой и точной формуле надо было бы говорить о политических слагаемых военного управления. Кстати сказать, именно в этом смысле правомерно используются словосочетания «философия военного управления», «социология военного управления», «психология военного управления», «культура (культурология) военного управления» и т.д. Что есть «политическое»? Чем определяется и в чем выражается его природа, его специфика по сравнению с явлениями неполитическими? Как политическое обнаруживает себя и проявляется в сфере военного управления?

Есть несколько альтернативных подходов в толковании связи политики и управления и соответственно в понимании политического содержания управления.

Для первого характерно разделение и в некотором смысле противопоставление политики и управления. Его сторонники полагают, что политика - дело небольшой группы лиц, стоящих во главе государства (верхов), а управление – функция организационных структур, находящихся вне политики. В западной политической мысли эта идея выражена в формуле: «политикой занимаются политики, а управлением - чиновники». При этом имеется в виду, что к управлению относится принятие важных для общества решений, а к политике - обеспечение их легитимности. Между тем, как пишет О. Шабров, чиновник, через действия которого государство распоряжается судьбами людей, функционирует не в воображаемом политическом вакууме. Как обыватель, он подвержен влиянию общественного мнения, собственных политических пристрастий, матери-альной заинтересованности. Как функционер, он включен в осуществление той политики, которая на данный момент объявлена государственной. Применительно к военному управлению об этом писал в начале прошлого века русский военный мыслитель А.М. Волгин: «Менять законы – не дело армии; ее дело одно – охранять те законы и тот государственный строй, которые существуют «сегодня». Армия должна охранять их до того дня, когда законная власть отменит «сегодняшний» закон и заменит его новым, тогда армия будет охранять этот новый закон или порядок».

При втором подходе в системе управления выделяют особую часть – политическое управление, под которым понимается регулирование властных отношений, в конечном счете, концентрирующихся вокруг вопросов устройства и функционирования государства. В этом смысле политическое управление отличается от других видов управления, по принципу, разделяющему политику и экономику, политику и право, политику и войну и т.д. Ему, по мысли последователей этого подхода, свойственны специфические политические слагаемые и методы управления: слушания, переговоры, заявления, соглашения и т.п. Они считают, что политическое управление вырабатывает и реализует приемлемые всеми политическими акторами решения, основанные на консенсусе или компромиссе. Здесь нет места принуждению, силовому давлению или сдерживанию. Такое понимание политического управления перекликается с идеей М. Вебера, который видел в политике не применение власти, а лишь «стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти»... Из него следует, например, признание того, что педагогическими методами политические проблемы не решаются, или требование отказа от административных методов в политике.

Слов нет: организация жизнедеятельности общества политическим управлением не исчерпывается. Очень многое в ней обеспечивается структурами и механизмами неполитического управления. Принуждение по отношению к преступникам, управление дорожным движением, определение организационной структуры воинской части или распорядка дня в ней, как и очень многое другое, сами по себе лишены политического содержания. Однако давно сказано, что нет ничего, что в той или иной мере не относилось бы к политике, как нет и ничего, что полностью входило бы в политику. Граница между политическим и неполитическим управлением не столь уж непроницаема. Ее размытость объясняется, во-первых, тем, что политическая власть порою берет на себя регулирование вопросов, к системе властвования не относящихся. Во-вторых, неурегулированность или неадекватное регулирование частных вопросов может стать причиной общественного беспокойства и потребовать вмешательства политики.

Политическое управление не может абстрагироваться от того, что в политике главное – деление людей на противоположные группы в их отношении к власти, ее формированию, организации, отправлению. Ни одно управленческое решение не может одинаково затрагивать разные группы населения. И совсем не случайно государство в своей политике во внутреннем плане не в последнюю очередь опирается на право и органы принуждения, а во внешнем – обеспечивает суверенитет и территориальное верховенство, в том числе способностью защитить их военными средствами. В то же время любое чисто экономическое, чисто административное, чисто экологическое и т.д., а в данном случае чисто военное управленческое решение имеет то или иное политическое содержание. Политический характер проблема и ее решение имеет, если она: (1) касается вопроса государственной власти; (2) затрагивает интересы и входит в сферу внимания широких масс населения; (3) имеет юридическое измерение и требует правового определения и решения; (4) публичная власть, ее структуры и лица признают за собой право решать эту проблему или массы требуют от них такого решения; (5) граждане проявляют к ней свое отношение через традиционные механизмы политического участия; (6) становится объектом (предметом) соперничества и борьбы за власть разных политических групп.

Сказанное в полной мере относится к военному управлению. В системе военного управления тесно взаимосвязаны, хотя и обладают относительной самостоятельностью, политика и стратегия, оперативные и административные функции. По крайней мере, в разработанном ОБСЕ Кодексе поведения, касающегося военно-политических аспектов безопасности, говорится о том, что каждое подписавшее его государство будет постоянно обеспечивать и поддерживать эффективное руководство и контроль над своими военными и военизированными силами и силами безопасности со стороны конституционно учрежденных органов власти, обладающих демократической легитимностью, и создавать рычаги, позволяющие обеспечить выполнение такими органами возложенных на них конституционных и правовых обязанностей.

Политическое в военном управлении заключается в следующем.

Во-первых, содержание и характер военного управления, его направления и масштабы, как и многие другие параметры, «задаются» политикой. Именно она определяет предназначение армии, ее функции и задачи, порядок и правила ее применения, в том числе в случаях, не связанных с обеспечением военной безопасности. Решение о применении силы и, если оно будет принято, выбор подходящего момента для ее применения находится в компетенции политических лидеров. Военное управление служит реализации принятых ими решений. В его сферу входит создание рамок, в которых такие решения могут быть приняты, подготовка возможности выбора, составление планов на случай возникновения непредвиденных обстоятельств и обеспечение наивысшей степени эффективности военной организации и вооруженных сил как ее ядра. При этом политические установки обусловливают не только цели военного управления, но и его принципы, конкретные задачи, методы и т.д.

Понятно ведь, что возможности и пределы военного управления существенно разнятся в условиях, когда политика ориентирована на подчинение всей жизни страны задаче создания и обеспечения армии («первоочередность в удовлетворении нужд обороны», «пушки вместо масла») и когда она стремится решить социально-экономические проблемы общества за счет свертывания оборонных усилий государства («остаточный принцип обеспечения оборонной сферы», «масло вместо пушек»). Разумеется, между этими крайностями существует так называемая золотая середина. В Российской Федерации, например, «развитие и военное планирование отныне ведется исходя из геополитических потребностей РФ и принципа оборонной достаточности, а не от фактически наличествующего потенциала». Смена названных принципов военного строительства, переход от одного к другому определяется не зрелостью вооруженных сил, не собственными соображениями военного командования, а политической позицией и решениями государственной власти.

Подчиненность военного управления политическому в наиболее открытой и гипертрофированной форме проявляется в периоды социальных потрясений и политических трансформаций, когда вводится прямой контроль над военными руководителями со стороны власти. Этот контроль может осуществляться комиссарами, как это было в период гражданской войны во Франции и России, политорганами, действовавшими в советской армии, другими институтами. В стабильном, консолидированном и демократическом обществе нет надобности в таком контроле. Однако и в нем армия не может быть и не является самодовлеющим образованием. Разработанный ОБСЕ Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, устанавливает, что каждое государство-участник будет постоянно обеспечивать и поддерживать эффективное руководство и контроль над своими военными и военизированными силами и силами безопасности со стороны конституционно учрежденных органов власти, обладающих демократической легитимностью, четко определять функции и задачи таких сил и создавать рычаги, позволяющие обеспечить выполнение такими органами возложенных на них конституционных и правовых обязанностей, а также не будет допускать существования сил, неподотчетных их конституционно учрежденным органам власти или не контролируемых ими, и не будут поддерживать такие силы. В нем демократический политический контроль над военными и военизированными силами, силами внутренней безопасности, а также разведывательными службами и полицией рассматривается как незаменимый элемент стабильности и безопасности.

Однако гражданский контроль не может рассматриваться как своего рода противовес военному управлению, тем более не может быть альтернативой ему. Между тем, в нашей стране попытки подобной абсолютизации имеют место. Так, в Государственной Думе прошлого созыва обсуждался законопроект «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью». В его названии совершенно неправомерно соединены контроль и управление. Ведь такая формулировка, по существу, выводит военных профессионалов за рамки разработки, принятия и реализации военных и военно-политических решений. Вполне естественно, что так понимаемый гражданский контроль, мягко говоря, не встречает поддержки у тех, кто осознает смысл единоначалия, значение государственной тайны, особенности армейской оперативно-распорядительной деятельности и т.д. Совершенно верно в докладе Министерства обороны подчеркивается, что эффективность гражданского контроля над военной сферой зависит от наличия у субъектов контроля основательных военных знаний, без которых даже благонамеренное творчество в данном деле будет подвержено поверхностным или искаженным представлениям и суждениям о состоянии дел в армии, может принять уродливые формы либо попадет под влияние пацифистских мифов о «первородной греховности» всех военных вообще.

Во-вторых, как специфический вид деятельности, военное управление предполагает, включает в себя реалистическую оценку геополитической и геостратегической обстановки в мире и возможные тенденции ее развития, осмысление связанного с этим места вооруженных сил в жизни общества, внутренней и внешней политике государства. Оно развертывается с ориентацией на внешний мир: исходя из существующих мирных условий, учитывает и все возможные, то есть теоретически допустимые варианты возникновения войн и вооруженных конфликтов и соответствующие требования к армии. Давно сказано: неразумно или даже преступно поведение той армии, которая не стремится овладеть всеми средствами, всеми способами борьбы, которые есть или могут быть у неприятеля. Эффективным является военное управление, которое учитывает тенденции развития военного дела в мире, адекватно реагирует на военные усилия других государств и гарантирует военную безопасность страны. Вместе с тем в условиях, когда ограниченные возможности государства не позволяют достичь необходимого уровня его обороноспособности, приходится искать нестандартные решения, способные обеспечить военную безопасность страны, будь то создание ядерного потенциала сдерживания, организация коллективной самообороны или упование на мир как награду за свертывание каких бы то ни было собственных военных усилий. Но и то, и другое, и третье относятся к сфере политики.

В-третьих, военное строительство составляет хотя и относительно самостоятельную, но неотъемлемую часть оборонных усилий государства и, как таковое, не может быть самодовлею-щим процессом. Оно ведется на основе и с учетом демографических, экономических, научно-технических и других возможностей страны. Создание и поддержание военной мощи включает все стороны всех областей государственного строительства. В силу этого, с одной стороны, на его содержание решающее влияние оказывают характер установленного в стране политического режима, история и культура народа, уровень институционального и социально-экономического развития общества и др. Названные факторы у каждого государства имеют специфические содержание и формы, что определяет многообразие подходов к проблемам безопасности. С другой стороны, в решении оборонных задач государства, а, следовательно, и в военном управлении участвуют различные органы государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации их функции и полномочия в этой сфере определены в законах «Об обороне», «О воен-ном положении», Концепции национальной безопасности и других документах. Что же касается непосредственно военных руководителей, то они назначаются на должность политической властью и должны быть лояльны по отношению к ней. Речь здесь идет не о личной преданности, а о лояльности режиму. В США формально конгресс одобряет каждое назначение и производство офицеров. В нашей стране, согласно Конституции, Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.

В-четвертых, военное управление ведется на строго легитимной и законной основе, оно строится в соответствии и посредством права, в котором есть специальная отрасль – военное право. Военная практика не может иметь дискреционный характер. Государства, подписавшие упомянутый выше Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, обязались обеспечивать выполнение руководящим составом вооруженных сил национального законодательства и международного права, а также осведомленность о возможном привлечении в соответствии с этими правовыми нормами к индивидуальной ответственности за противозаконное осуществление таких полномочий. Приказы, противоречащие национальному законодательству и международному праву, не должны отдаваться. При этом ответственность вышестоящих лиц ни в коей мере не освобождает подчиненных от их собственной индивидуальной ответственности. В то же время политическое и военное руководство должно обеспечить общественное согласие по предпринимаемым в военной области мерам. Такое согласие достигается обоснованностью самих мер, а также разъяснительной работой об их необходимости и содержании.

В-пятых, управленческая деятельность носит публичный характер. Вооруженные Силы - это, прежде всего люди и управление ими осуществляется людьми, имеет своим объектом массу военнослужащих. Военный организм не обезличивает военнослужащих. Каждый из них в своей деятельности руководствуется определенными личными интересами, направляется сознанием и чувствами, придерживается нравственных норм, так или иначе сообразуется с правовыми требованиями. Все это неизбежно накладывает отпечаток на мотивацию поведения и само поведение людей, их отношение к воинскому долгу и тем самым на облик, возможности вооруженных сил.

Именно поэтому неотъемлемой и важной частью военного строительства и управления им является информационное и идеологическое обеспечение. «Основные положения военной доктрины Российской Федерации» подчеркивают необходимость осуществления комплекса государственных мер по повышению престижа военной службы; создания и совершенствования системы военно-патриотического воспитания и допризывной подготовки; формирования морально-психологической готовности граждан к защите Отечества; создания и совершенствования системы воспитания военнослужащих Вооруженных Сил и других войск. Эффективность военного строительства во многом определяется ценностными ориентациями и установками людей, становящихся в военный строй. «Первая потребность армии,- писал более ста лет тому назад русский генерал Р.А. Фадеев,- высокое мнение военных о своем звании, находящее сочувственный отзыв в обществе. Если общество вполне сознает себя как нацию, то (в продол-жающемся еще покуда положении света) оно должно высоко ценить свою армию, в которой осуществляется национальное могущество; ценить же армию - значит ценить людей, ее составляющих». Вот почему в число важных задач военно-управленческой деятельности входит обеспечение разработки и внесения в общественное сознание страны положительной идеи армии.

Военная теория и практика не являются самодовлеющими величинами. В их содержании, характере, формах определенным образом преломляются характер эпохи, уровень развития военного дела, социокультурные факторы, исторические традиции и национальные особенности народов, политические цели государств и т.д. Соответственно этому военное управление не являются раз и навсегда данной величиной.

Оно может базироваться на разных мировоззренческих основах (например, светских или религиозных), философских направлениях и школах (материалистических или идеалистических, бихевиористских или экзистенциалистских), военно-политических установках и приоритетах (здесь крайностями выступают милитаризм (комплекс экономических политических, идеологических средств, направленных на подготовку к войне) и пацифизм (безоговорочное осуждение всякой войны, отказ от войны), а так же агрессивных, милитаристских, завоевательных, оборонительных, гегемонистских, экспансионистских, пацифистских и других предпосылках и т.д.

Однако в любом случае речь идет о сумме отнюдь не произвольных, но составляющих органическую целостность правил, обязательное следование которым расширяет возможности в предвидении, осмыслении и разрешении постоянно возникающих проблем в военном строительстве.

ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 1/2005, стр. 17-22

О некоторых проблемах управления группировками войск (сил) на стратегических направлениях

Начальник управления ЦВСИ ГШ ВС РФ полковник Ю.Л. МАРЦЕНЮК ,

кандидат военных наук

Заместитель начальника управления ЦВСИ ГШ ВС РФ

полковник С. Г. ЧЕКИНОВ ,

доктор технических наук

ЧЕЛОВЕЧЕСТВО вступило в XXI век в сильно изменившихся геополитических условиях. В течение последних 10-15 лет произошло крушение биполярной системы международных отношений, позволявшей поддерживать определенный баланс сил и тем самым сохранять общую международную безопасность. Современный этап мирового развития характеризуется неожиданными, противоречивыми и взрывоопасными изменениями в международной обстановке, которые делают будущее менее предсказуемым.

Во внутригосударственных и международных отношениях все более активно проявляются две главные взаимоисключающие тенденции. Первая выражается в отходе от силовой политики, стремлении к развитию отношений доверия и сотрудничества в военно-политической области и упрочении на этой основе национально-государственной и международной безопасности. Вторая, противоположная тенденция заключается в расширении причин и поводов для использования военно-силовой политики. Ее подпитывает кризисный характер экономического развития большой группы государств мира, продолжающийся рост социального разрыва между развитыми экономическими государствами и странами с отсталой экономикой, а также наличие в этих странах политических режимов, предпочитающих решать экономические и политические внутренние и межгосударственные проблемы путем вооруженного насилия. В результате изменились подходы к разрешению международных проблем: вместо использования мирных средств под эгидой ООН - применение военной силы в интересах достижения политических и в значительной степени экономических целей.

Военная операция против Ирака, предпринятая американо-британской коалицией без санкции ООН (2003), и последующая оккупация этой страны ускорили формирование новой системы международных отношений. Стало очевидно, что значительная часть мирового сообщества уступает напору США, которые предпринимают энергичные шаги, направленные к радикальному переустройству мира по своему образцу. На повестку дня выносятся вопросы о формах глобального доминирования Соединенных Штатов, и в первую очередь об установлении американского контроля над основными углеводородными ресурсами и перестройке по сценарию Вашингтона исламского мира.

Развитие военно-политической и военно-стратегической обстановки в мире в первой четверти текущего столетия, вероятнее всего, будет определяться продолжающимися процессами глобализации и связанным с ними стремлением США упрочить свое положение как единственной сверхдержавы в однополюсном мире, а также, в противовес этому, попытками региональных центров силы уменьшить доминирующее влияние США на мировую политику.

Мировое сообщество оказалось перед лицом опасности, вызванной ростом региональной конфликтности, являющейся следствием столкновения жизненно важных интересов ведущих государств мира. В целях борьбы с этой опасностью ряд стран решил объединить свои усилия по противостоянию давлению США и ускорению процессов формирования региональных и субрегиональных организаций по безопасности. При этом многие государства еще не определили стратегическое направление и не сделали окончательный выбор в принадлежности к той или иной коалиции. На наш взгляд, изменение геополитической ситуации будет сопровождаться борьбой мировых центров силы за доступ к сырьевым и энергетическим ресурсам, что может привести к обострению существующих или возникновению новых региональных и локальных конфликтов и негативно отразиться на защите интересов Российской Федерации. При этом ведущие мировые державы будут продолжать активно поддерживать дезинтеграционные процессы в России и СНГ в целях недопущения возрождения под эгидой России межгосударственного объединения с единым оборонным и народно-хозяйственным комплексом.

В настоящее время угроза прямой военной агрессии против Российской Федерации маловероятна. Вместе с тем на постсоветском пространстве сохраняется опасность возникновения локальных войн и вооруженных конфликтов, в том числе в непосредственной близости от границ России. Но, рассматривая более отдаленную перспективу, следует иметь в виду, что многие развитые государства мира, оценивая темпы истощения природных ресурсов, прогнозируют существенный спад развития экономики уже через 15-20 лет. И именно на эти сроки ориентированы программы переоснащения их вооруженных сил. Цель одна - быть в готовности к обострению международной обстановки и борьбе за перераспределение ресурсов. А так как Россия обладает довольно значимыми запасами полезных ископаемых (нефть, газ и др.), велика вероятность того, что именно она может стать объектом крупномасштабной экспансии. Чтобы нейтрализовать подобные угрозы, необходимо иметь хорошо оснащенные, подготовленные и отвечающие современным требованиям Вооруженные Силы.

Следует однако признать, что в вопросах применения Вооруженных Сил имеется комплекс проблем, требующих серьезных научных проработок. Главной среди них остается проблема управления группировками войск (сил) на стратегических направлениях. Ее решение (как в теоретическом, так и в практическом плане) связано со значительными трудностями, которые прежде всего обусловлены недостаточной разработанностью (несмотря на значительное количество трудов по данной тематике) теории управления разновидовыми группировками войск (сил), сложностью самого объекта управления, разнообразием и динамичностью его внутренних и внешних связей, состава и функционального предназначения отдельных подсистем.

В соответствии с принятыми в настоящее время подходами к планированию применения войск в состав группировок на стратегических направлениях (СН) могут входить объединения Сухопутных войск, соединения (части) ВДВ, силы (войска) ВМФ, ВВС и воинские формирования других министерств и ведомств Российской Федерации. Особое значение в этой связи приобретает необходимость пересмотра взглядов на управление разновидовыми группировками войск (сил) в целях повышения эффективности их применения при решении оборонных задач, а также содействия в мирное время другим войскам Российской Федерации в выполнении возложенных на них задач. По нашему мнению, наращивать боевую мощь следует прежде всего не за счет количественного увеличения используемых сил и средств, а путем объединения усилий всех силовых структур и повышения качественных параметров вооружения и военной техники. Поэтому в настоящее время приоритетное значение приобретает адаптирование систем управления войсками и оружием к современным требованиям вооруженной борьбы и реалиям экономики нашего государства.

В границах СН военные действия на отдельных направлениях могут значительно отличаться как по характеру, так и по масштабам, что в зависимости от складывающейся обстановки потребует создания нескольких группировок войск (сил) оперативно-стратегического, оперативного и оперативно-тактического уровня, а также тактических групп. При этом их основу должны составлять соединения и части, наиболее приспособленные к ведению боевых действий на конкретном СН. Это предъявляет особые требования к организации управления ими.

В ходе проведения мероприятий оперативной подготовки (2000- 2004) был определен круг проблем в сфере организации управления, требующих незамедлительного решения: несоответствие организационно-штатных структур органов управления объему возлагаемых на них задач, в частности отсутствие в их составе специалистов видов и родов войск Вооруженных Сил, способных квалифицированно организовать планирование применения и управление подчиненными разновидовыми объединениями, соединениями, частями; необходимость поэтапного реформирования существующих систем управления, уточнение порядка подчиненности, что объективно потребует создания новых сопрягаемых систем боевого управления войсками (силами) различных видов Вооруженных Сил и соответствующей материальной базы; недостаточное развитие нормативно-правовой базы, определяющей порядок подчинения формирований других войск Российской Федерации командующим войсками военных округов в мирное и военное время.

Не способствует эффективности управления и то, что границы и районы ответственности военных округов, округов внутренних войск, время всеми войсками (силами) в своей зоне ответственности. Для этого управлению военного округа необходимо придать реальный статус оперативно-стратегического командования (ОСК), переформировав его в командование войск (сил) на СН, функционирующее как в мирное, так и военное время. Соответственно полномочия командующего войсками (силами) на СН должны быть расширены, что позволит сосредоточить в его руках ответственность за всю территорию стратегического направления. При этом, видимо, следует отказаться от традиционного деления военного округа на фронт и военный округ (на военное время), а в составе командования войск (сил) целесообразно уже в мирное время иметь управление (отдел, направление), на которое возложить вопросы организации и управления территориальной обороной в пределах всего СН. Такой подход особенно актуален в связи с необходимостью ведения в настоящее время борьбы со всякого рода проявлениями экстремизма и терроризма.

Командование войсками (силами) на СН в соответствии со складывающейся обстановкой формирует необходимую оперативную группировку войск (армейскую или корпусную), выделяя в ее состав силы и средства. С учетом большого пространственного размаха отдельных стратегических направлений таких группировок может быть две-три, а система управления командования войск (сил) на СН должна обеспечивать эффективное и бесперебойное руководство всеми этими группировками. Особенно это касается организации применения и управления объединенной группировкой авиации и войск ПВО. Суть проблемы заключается в том, чтобы как можно более рационально и эффективно применять ограниченные силы и средства авиации и ПВО, имеющиеся на стратегических направлениях.

Для успешной борьбы с сильным противником необходимо объединить усилия всех сил и средств (ударных, оборонительных, а также обеспечивающих), способных вести боевые действия в воздушном (воздушно-космическом) пространстве. Добиться этого можно только путем создания соответствующих организационных структур и систем управления. В соответствии с принятыми в настоящее время подходами при решении задач по локализации приграничных вооруженных конфликтов военными средствами, а также при угрозе развязывания крупномасштабной войны создается объединенная группировка авиации и войск ПВО на СН. Для достижения максимальной эффективности ее применения решением Генерального штаба одновременно с преобразованием военного округа во фронт формируется объединенное командование авиации и войск ПВО на СН. Однако проведенные исследования показали, что при практической реализации данного положения возникает довольно много проблем, требующих незамедлительного решения. Не вдаваясь в подробности (это тема отдельного разговора), отметим только следующее.

По нашему мнению, создание объединенного командования авиации и войск ПВО на СН одновременно с преобразованием военного округа во фронт может привести к определенным трудностям в управлении войсками (силами). Во-первых, объединенная группировка авиации и войск ПВО на СН и соответствующий орган управления ею должны функционировать в военном конфликте любого масштаба, в том числе и невысокой интенсивности, когда создание фронтового объединения нецелесообразно. Во-вторых, в самый ответственный и напряженный период перевода войск (сил) на военное время происходит существенная перестройка системы управления боевыми действиями в воздушной сфере, что может негативно сказаться на их эффективности.

Решить данную проблему возможно, на наш взгляд, в единой связке с созданием командования войск (сил) на СН, когда объединенное командование авиации и войск ПВО на СН будет функционировать как в мирное, так и в военное время, постоянно находясь в подчинении командующего войсками (силами) на СН (ОСК). При этом границы его ответственности уже в мирное время целесообразно расширить на глубину досягаемости средств, стоящих на вооружении, с учетом возможных задач, возлагаемых на фронт и другие оперативные группировки войск (сил) на СН. В мирное время объединенное командование авиации и войск ПВО должно, кроме того, в полном объеме отвечать за выполнение всех мероприятий по охране воздушного пространства в порядке, определенном Федеральным законом РФ «О государственной границе РФ». Только при реализации такого подхода объединенная группировка авиации и войск ПВО будет способна, на наш взгляд, без какой-либо существенной перестройки системы управления эффективно решать поставленные задачи в мирное и военное время, в конфликтах любого масштаба и интенсивности.

В статье затронуты лишь некоторые проблемы, связанные с организацией управления группировками войск (сил) на СН, но от их правильного решения, по нашему мнению, во многом будет зависеть ход и исход возможных военных действий в XXI веке. В настоящее время ведется работа по совершенствованию и оптимизации системы управления группировками войск (сил) на СН. Важно при этом избежать шаблона и излишней централизации, т.е. подходы к решению поставленных проблем должны быть едиными, но их практическую реализацию необходимо осуществлять дифференцированно, с учетом специфических особенностей каждого стратегического направления.

Военная Мысль. 2003. № 5. С. 6-8.

Там же. С. 5-6.

Военная Мысль. 2000. № 2, № 5; 2001. № 5. С. 2-6, 23-26.

Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте