2.1 Сущность понятия «открытость», основные элементы, нормативно-правовые акты.

Для демократического государства основополагающей ценностью должна являться возможность взаимодействия граждан с органами власти. Иначе говоря, при демократии должен функционировать принцип открытости.

Данный подход обуславливает необходимость создания механизмов прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи.

Для повышения открытости органов власти, Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Позднее задачи, установленные федеральным законом, были конкретизированы Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В Указе были поставлены следующие задачи:

· улучшение доступности и качества официальных интернет-сайтов государственных органов в сети Интернет для всех аудиторий;

· необходимость наличия актуальной информации о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг на официальных интернет-сайтах соответствующих органов власти;

· усиление прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов и местного самоуправления;

· наличие общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных.

Для повышения эффективности государственного управления проводится работа по следующим направлениям:

· мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;

· размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.

Информационная открытость государственных органов является одним из основных направлений работы «Открытого правительства».

Удовлетворённость граждан качеством государственного управления напрямую зависит от их информированности о деятельности органов власти. Для повышения информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления, все создаваемые механизмы работают по принципу обязательной открытости. Это означает, что разрабатываемые органами власти проекты и принимаемые решения в рамках данного направления должны быть доступны в сети Интернет.

Повышение прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления укрепляет доверие граждан и предпринимателей к органам власти. Следовательно, информационная открытость государства необходима и самим органам власти, а не только гражданам и бизнес-структурам.

Для повышения эффективности процедур открытости органов власти, необходимо было определить основные принципы и задачи открытости государственных органов, а также основные подходы к их достижению. С целью повышения прозрачности и подотчетности власти и удовлетворенности граждан качеством государственного управления, Премьер-министр Дмитрий Медведев подписал распоряжение об утверждении Концепции открытости федеральных органов власти 30 января 2014 года. Над созданием Концепции работал Экспертный совет при Правительстве. Необходимость разработки данного документа обуславливалась тем, что большинство действующих нормативно-правовых актов в области открытости касаются лишь одного из аспектов, а именно предоставление информации о деятельности органов государственной власти.

В Концепции представлены методические рекомендации по осуществлению принципов открытости, а также методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. Методики утверждены Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства.

Стандарт открытости.

Данный документ направлен на повышение эффективности и результативности выполнения функций государственного управления, путём применения мер по совершенствованию системы государственного управления, определенных указами Президента России от 7 мая 2012 года и Основными направлениями деятельности Правительства России на период до 2018 года.

Стандарт открытости предполагает:

Продолжение внедрения механизмов «электронного правительства»;

Организацию широкого, многоканального доступа к общедоступным ресурсам;

Выстраивание системы обратной связи с гражданским обществом;

Внедрение системы внутренней и внешней оценки федеральных органов государственной власти, влияющей на последующие кадровые, финансовые и иные решения;

Упрощение процесса государственного нормотворчества;

Отражение общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа министерств и ведомств;

Доведение информации о работе федеральных органов власти до граждан в понятных форматах.

С целью обеспечить простоту и доступность способов осуществления принципов открытости, в Концепции предусмотрены основные механизмы и инструменты. Они могут дополняться по усмотрению министерств и ведомств.

К основным механизмам (инструментам) открытости относятся:

1) работа с референтными группами;

2) принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением;

3) размещение информации о деятельности;

4) публичная отчетность;

5) независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;

6) обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик;

7) работа с открытыми данными;

8) взаимодействие с общественным советом;

9) взаимодействие со СМИ;

10) работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.

Предполагается, что ежегодно Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства будет проводить мониторинг открытости и публиковать его результаты. На основе полученных данных будет определяться индекс открытости федеральных органов исполнительной власти. В соответствие с ним предполагается ежегодно составлять рейтинг открытости министерств и ведомств.

Открытые данные

Механизмом внедрения ОД в практику государственного управления в России является одноименный проект «Открытые данные» («ОД»), осуществляемый под руководством Открытого правительства. Данный проект является механизмом обеспечения общего принципа открытости правительства и, более того, всего государства.

Комплекс задач, который решается в рамках проекта:

· создать возможность для предпринимателей сделать открытые данные источником своего развития;

· объяснить управленцам необходимость открытия данных;

· вовлечь IT-сообщество в разработку приложений на основе ОД;

· заинтересовать граждан в использовании этих приложений.

Проект «Открытые данные» является выгодным для всех сторон: предоставляемые гражданам услуги становятся более доступными, рынок становится перспективным для предпринимателей, государство получает доверие со стороны общества и диверсификацию экономики.

Проект «ОД» является одним из механизмов реализации Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти. Координатором проекта является созданный в рамках Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства (руководит Д.А. Медведев) Совет по открытым данным (руководит М.А. Абызов), включающий в себя представителей как государственных, так и негосударственных структур - субъектов РФ, министерств и ведомств, экспертного сообщества, интернет-компаний. К функциям данного совета относятся:

· формирование механизмов открытия данных и предложений по решению связанных с этим процессом организационных, юридических и технических проблем;

· обеспечение коммуникации с гражданами, бизнесом, экспертным сообществом, помогая выбрать приоритеты при раскрытии государственной информации;

· распространение идеи открытых государственных данных;

· предоставление наилучших практик и возможностей для развития бизнеса;

· формирование механизма обратной связи для оценки общего экономического и социального эффекта от открытия государственных баз данных.

Сфера ОД регулируется:

· Указом Президента РФ (№ 601 от 7 мая 2012) «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

· Федеральным законом (№ 149-ФЗ, вступил в силу 27 июля 2006) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;

· Федеральным законом (№ 8-ФЗ, вступил в силу 9 февраля 2009) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

· Федеральным законом (№ 112-ФЗ, вступил в силу 1 июля 2013) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"»;

· Распоряжением Правительства РФ (№ 1187-р от 10 июля 2013), утвердившим перечень общедоступной информации, обязательно раскрываемой в форме открытых данных.

Совет по открытым данным (СОД) готовит и выносит на рассмотрение Правительственной комиссии (ПК) рекомендации по развитию всей системы открытых данных. На уровне ПК происходит обсуждение различных мнений, а также учет экспертных точек зрения. Оформляются рекомендации правительственными распоряжениями и постановлениями или фиксируются протоколами самой ПК. Так, именно протоколом оформлен действующий план мероприятий («дорожная карта») «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг.

В 2012–2014 годах была принята и реализована Концепция открытых данных Российской Федерации.

Мероприятия ныне действующей «дорожной карты» 2015–2016 (см. схему)

Схема. Мероприятия «дорожной карты»

Отчеты о реализации мероприятий «дорожной карты» все ФОИВ должны представлять в Минэкономразвития России (МЭР) ежеквартально. В свою очередь, МЭР совместно с СОД должны вести мониторинг качества и своевременности исполнения плана, а сводный отчет представить в ПК.

Основным рабочим инструментом проекта «ОД» являются Методические рекомендации (МР).

С помощью МР до владельцев данных (государственных и муниципальных служащих) и их публикаторов (специалистов внутренних ИТ-подразделений или компаний, привлекаемых на основе контракта) доводятся:

· требования к содержанию информационных ресурсов;

· технические требования к форматам представления ОД;

· состав и принципы взаимодействия элементов национальной инфраструктуры ОД.

Постоянно обновляемые МР разрабатывает Минэкономразвития, а утверждают Правительственная комиссия и Совет по открытым данным.

Открываемые данные сконцентрированы на Едином портале ОД, а также представлены на порталах отдельных федеральных (например, http://mkrf.ru/opendata/, http://www.rosminzdrav.ru/opendata, http://www.rosmintrud.ru/opendata/) и региональных/муниципальных органов власти (общепризнанными лидерами на региональном и муниципальном уровне стали Москва и Татарстан).

Разработчиком Единого портала, а также методологом работы с ним является Минэкономразвития, а за его техническую реализацию отвечает Минкомсвязи. Правительственная комиссия и Совет по открытым данным отвечают за координацию проекта и редактирование информации.

Проведенный Российской ассоциацией электронных коммуникаций (РАЭК) в январе 2013 года опрос экспертов (выборка из участников различных отраслевых мероприятий) показал:

В целом, по мнению экспертов, внедрение системы ОД в России должно привести к:

· повышению прозрачности органов государственной власти и реализации концепции «открытого правительства»;

· формированию рынка приложений и сервисов;

· улучшению инвестиционного климата;

· повышению степени участия гражданского общества в формировании и создании общественно-политических институтов;

· улучшению качества жизни населения за счет повышения доступности информации.

До конца апреля 2018 года будут приняты обновлённый стандарт открытости федеральных министерств и ведомств, а также методические рекомендации по внедрению принципов открытости в регионах. Об этом сообщил министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов 15 декабря в ходе круглого стола по вопросам повышения открытости госорганов Новосибирской области. Министр подчеркнул, что ключевая цель повышения открытости власти - решение реальных проблем, с которыми сталкиваются люди в повседневной жизни.

По словам Михаила Абызова, открытое государство строится на трёх главных принципах: качественное, понятное и объективное представление людям информации о работе органов власти, вовлечение людей в принятие государственных решений и реализация функций общественного контроля. Власть должна понимать свою подотчётность людям, ради которых она и существует, подчеркнул министр. Эти принципы легли в основу Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти, который реализуется последние несколько лет. Кроме того, в четырёх пилотных регионах - Москве, Туле, Красноярском крае и Татарстане - апробирован региональный стандарт открытости.

На базе этого опыта мы подходим к этапу окончания полномочий правительства и хотели бы до конца апреля 2018 года принять обновлённый стандарт и новую концепцию, учитывающую наработки за эти 5 лет для федеральных органов власти, а также принять методрекомендации для обеспечения основных механизмов открытости для регионов. Этот проект подготовлен Высшей школой экономики и в ближайшее время будет обсуждаться на площадке правительства. Мы будем формировать открытую платформу, чтобы этот механизм не был каким-то образом законсервирован, чтобы стандарт обновлялся и включал в себя библиотеку лучших практик и наработок во всех регионах РФ», - сказал Михаил Абызов.

Министр отметил, что в будущем хотелось бы рассчитывать на большую вовлечённость граждан в дела государства. Но люди не готовы тратить своё время и силы, чтобы просто поговорить на общие темы, - им нужно решение проблем, подчеркнул Михаил Абызов.

Если повестка, которую мы предлагаем для этого диалога, не соответствует вызовам, с которыми сталкивается человек, если она неактуальна - значит, она бессмысленна. Если мы не обсуждаем вопросы образования, здравоохранения, ЖКХ, но начинаем говорить про облачные технологии - эта повестка не нужна. Люди хотят видеть изменения от этих обсуждений, они хотят видеть, каким образом учтены их предложения», - подчеркнул министр.

Всё это должно базироваться на новой культуре чиновников. Если в положения и уставы о деятельности госорганов не будут включены мощные блоки, связанные с ответственностью перед гражданским обществом, то изменить культуру чиновников не получится.

Министр также призвал повышать уровень политической, общественной ответственности конкретных руководителей ведомств в регионах: чтобы региональный министр здравоохранения, образования, а не только губернатор работал с обращениями граждан и решал вопросы.

Сегодня органам власти необходимо расширение открытого аргументированного диалога с представителями общественного движения, общественными организациями, отметил, в свою очередь, врио губернатора Новосибирской области Андрей Травников.

Обоснованная критика и умение слушать друг друга всегда идёт только на пользу общему делу, если стороны настроены на конструктивный диалог. Благодаря реализации проекта "Открытое правительство" на территории нашего региона в общественном пространстве стали развиваться новые площадки для диалога. Это обусловлено вопросами, вызвавшими общественный резонанс. Очевидно, что формы обсуждения и общения необходимо менять. Но диалог и различные общественные обсуждения не должны быть ради обсуждения, любые дискуссии должны привести к каким-то решениям, компромиссам и движению», - считает глава региона.

Система взаимоотношений человека и государства, человека и власти будет изменяться с применением новых технологий, полагает Михаил Абызов. Форматы открытых дискуссий, офлайн-дискуссий, по его мнению, будут дополняться форматами интернет-взаимодействия.

Моё личное убеждение - невозможно всё перевести в электронную форму: работу с экспертами, вопросы общественного контроля. Я не видел успешных примеров, где качественно реализуется открытость власти без разговора "глаза в глаза", без эмоций и контакта, которые являются связующим звеном между властью и обществом. Но тем не менее эти современные форматы тоже надо реализовывать. Потому что это самый быстрый путь получить обратную связь по большой палитре вопросов. С другой стороны, это быстрый сервис для людей с точки зрения решения вопросов, которые их беспокоят. Но главное - чтобы это не превратилось в фетиш, чтобы это было по делу, удобно и полезно», - отметил Михаил Абызов.

В Новосибирской области, как и в других регионах РФ, реализуется проект «Бюджет для граждан», на базе которого разрабатываются, в том числе, и электронные сервисы, помогающие гражданам разобраться в бюджетных отношениях. 24 ноября в эксплуатацию запущен портал «Открытый бюджет» Новосибирской области.

Запуск портала обеспечивает три перспективы. Во-первых, портал становится значимым инструментом повышения качества общественного контроля в вопросах бюджетной тематики. Во-вторых, портал является хорошим вспомогательным инструментом для повышения финансовой грамотности населения и, в-третьих, портал в перспективе рассматривается как единая технологическая площадка для размещения на нём открытых данных о результатах формирования и исполнения бюджета», - пояснил временно исполняющий обязанности заместителя председателя правительства Новосибирской области Виталий Голубенко.

Итоги реализации проекта «Бюджет для граждан» в регионах будут подводиться 20 декабря на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства с участием главы Минфина Антона Силуанова, сообщил Михаил Абызов. По мнению министра, этот продукт становится своего рода навигатором, дающим человеку понимание того, на что тратятся деньги и, самое главное, - понимание того, какую поддержку от бюджета и в каких ситуациях человек может получить.

Но человек одновременно может являться и гражданином, имеющим право на субсидии и льготы, и на социальную помощь, и на помощь для семей с детьми. Нужен список вопросов, в котором можно проставить галочки и увидеть, в каком порядке и на что человек имеет право. Чтобы в несколько кликов получить этот сервис. Это будет такой калькулятор прав для человека. "Бюджет для граждан" нужно ориентировать на простого человека, на получение полезной и нужной информации в три клика», - подчеркнул Михаил Абызов.

Что касается непосредственно представления бюджета, то, по мнению министра, нужно на одном слайде делать презентацию с наглядной и конкретной информацией о том, столько детских садов будет построено, сколько школ и больниц отремонтировано, сколько перинатальных центров построено. Всё это нужно также отметить на геокарте.

Я убеждён, что простого человека в первую очередь интересует открытость власти в муниципалитете и в регионе - где он живёт и сталкивается с проблемами. На первый план выходит тема здравоохранения. Люди раньше хотели жить, а сейчас хотят жить долго, здорово. И чем больше мы будем делать в области здравоохранения, тем больше будут требования. Нас ждёт повышенный интерес и радикально повышенные требования со стороны человека к качеству работы наших учреждений здравоохранения. Чтобы не прийти к конфликту, нам нужны правильные нити общения и взаимодействия», - отметил Михаил Абызов.

Он выразил надежду, что после передачи полномочий по независимой оценке качества социальных услуг региональным общественным палатам такая оценка станет более объективной.

Внедрение новых ИКТ в сферу государственного управления в России расширяет возможности государства и создает новую модель коммуникации между властью и обществом, которая характеризуется своей открытостью в отношении доступа к информации. Вслед за опытом Америки и Европы, где концепция «информационной открытости» органов государственной власти становилась все более популярной Harrison T. M. et al. Open government and e-government: Democratic challenges from a public value perspective //Information Polity. - 2012. - Т. 17. - №. 2. - P. 83-97., в России активное его применение началось в 2008-2010 гг. Однако, основа для него была заложена несколько раньше.

Еще 90-е годы был принят целый рад нормативных актов, регламентирующих взаимоотношения в области передачи информации между государственными органами власти и гражданами. Так, в 1993 году Указом Президента утверждалось право граждан на получение информации о деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В дальнейшем, активное внедрение ИКТ в сферу государственного управления продолжилось в 2000-е годы, когда лидеры стран «Большой восьмерки» подписали Окинавскую хартию глобального информационного общества, целью которой являлось преодоление электронно-цифрового разрыва.

Основным законом, регулирующим доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти, являлся ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В нем закреплялось право гражданина на информацию и на бесплатный доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, которое не может быть ограничено. В свою очередь, органы власти и органы местного самоуправления были обязаны создать условия для предоставления информации гражданину в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (и сети "Интернет") при этом, гражданин не обязан обосновывать причины для ее получения.

В дальнейшем, регулирование и стандартизация обмена и доступа к информации посредством сети Интернет углублялось и расширялось. Однако, наибольшее свое развитие оно получило в отношении исполнительных органов власти, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Регулирование информационной открытости исполнительных органов власти

Одной из первых попыток внедрить ИКТ в работу исполнительных органов власти являлась государственная программа «Электронная Россия (2002-2010гг.)», в которой основной упор делался на автоматизацию документооборота, а так же коммуникацию между органами государственной власти и обществом путем создания сайтов органов власти. Однако, итоги программы были не впечатляющи. В 2007 году, на смену «Электронной России» была утверждена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 года, целью которой было повышения качества обмена информацией и предоставляемых государственных услуг.

Однако, и новая Концепция показала себя неэффективной. В 2010 году была предпринята новая попытка - программа «Информационное общество (2011-2020 годы)». Целью программы заявлено повышение качества жизни граждан, путем использования ИКТ. До этого в 2009 году было принято сразу несколько нормативных актов, затрагивающих предоставление органами государственной власти информации в сети Интернет. Так Д.А. Медведевым был подписан федеральный закон, в котором делался упор на требования к власти насчет публикации информации в сети Интернет. Чуть позже, вышло Постановление Правительства РФ, вводящее некую стандартизацию и сроки публикации информации в сети Интернет Правительством РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Несколько позже, в 2012 году, в рамках программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» возникла идея формирования «Открытого Правительства», в основе которого лежит процесс внедрения механизмов, направленных на повышение информационной открытости исполнительной власти. Механизмы осуществления регулируются «Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти», согласно которой органы власти в обязательном порядке должны предоставлять полную и достоверную информацию по запросам граждан, но само выполнение Концепции носит рекомендательный характер. Кроме того, мониторинг выполнения Концепции происходит не сторонним органом, а внутри самого органа исполнительной власти, следовательно, можно говорить о том, что не существует адекватного, незаинтересованного механизма контроля. В 2013 году Указом Правительства России вносятся поправки в закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленные на создание перечня общедоступной информации, размещаемой в сети Интернет органами государственной власти в том числе и регионального уровня) и местного самоуправления, внешний мониторинг так и не вводится.

Несмотря на большое количество нормативных актов о предоставлении и публикации информации в сети Интернет, большинство администраций региона разрабатывает свой стандарт, беря за основу «Методические рекомендации по внедрению принципов и механизмов открытого государственного управления в субъектах Российской Федерации» и разработки соседних регионов.

РЕГУЛИРОВАНИЕ

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

Информационная открытость

как важнейшая содержательная характеристика

репутации региональной власти1

В статье анализируется информационная открытость региональной власти на основе ряда показателей, как субъективных (мнение населения), так и объективных (рейтинг информационной открытости). В качестве объекта изучения выступают органы исполнительной власти Смоленской области. Открытость власти рассматривается в контексте формирования репутации региональной власти как одна из ее содержательных характеристик.

нформационная открытость органов государственной и муниципальной власти является органическим качеством демократической политической системы. Она предполагает открытость решений и действий власти, равный доступ всех граждан к информации о властных структурах, возможность поиска, получения и распространения информации в сфере политико-властных отношений. Такой подход связан с созданием механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющих гражданам взаимодействовать с органами власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти повлечет укрепление доверия населения к власти, улучшение ее репутации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов власти в России была создана принятием Постановления Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 г. «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», соответствующие программы были приняты на уровне субъектов Российской Федерации. Основной целью

Ключевые слова:

информационная открытость; репутация; региональная власть; формирование репутации.

Н.Н.РОЗАНОВА,

доцент кафедры управления факультета экономики и управления ФГБОУВПО Смоленский государственный университет, к.п.н.

(rozznina&yandex. ruj

программы являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов.

Одной из задач, поставленных перед ФЦП «Электронная Россия», было обеспечение информационной открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Это выразилось в создании концепции «Электронного государства», предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно-телекоммуникационных сетях, и прежде всего - в сети Интернет .

Важным шагом в процессе внедрения информационных технологий в деятельность государственных органов России стало принятие Постановления Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» . В августе 2006 г. вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, - Фе-

"Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Технология формирования позитивной репутации региональной власти», № 14-03-00549 а.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

деральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения .

Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ «Стратегия развития информационного общества» № Пр-212 от 7 февраля 2008 г., одна из задач которой - обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере .

Еще один важнейший нормативный правовой акт, который определяет направления развития электронного правительства в России на ближайшие годы, - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». До 2015 г. для решения вопросов создания электронного государства программа выделяет ряд приоритетных мероприятий, направленных, прежде всего, на организацию электронного взаимодействия как внутри государственных органов, так и при взаимодействии граждан и государства. При этом официальные сайты государственных органов рассматриваются как основное средство электронного взаимодействия .

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 г. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности. Основными принципами реализации права

граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и общедоступность такой информации, ее достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность органов власти за нарушение права на доступ к информации .

10 августа 2011 г. Президент Российской Федерации рядом своих указов (№№ 1060-1080) утвердил перечень той информации о деятельности некоторых министерств и ведомств, которая должна размещаться на официальных сайтах в сети Интернет. Данные указы направлены на обеспечение информационной открытости 19 федеральных ведомств, в том числе силового и оборонного блока.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» поставлены задачи повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, комплексного повышения качества официальных Интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов, а также порядке предоставления государственных услуг .

Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» утвердило перечни общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в сети в форме открытых данных .

Согласно официальному определению, открытые государственные данные (открытые данные) - это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, либо поступившая в указанные органы и организации, а также информационно-аналитическими организациями, участвующими в публикации собственных открытых данных на территории Российской Федерации, которая подлежит размещению в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения (простая совокупность сведений, база данных и т.д.). Иными словами, открытые дан-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ

1Ш ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ные - это информация, создаваемая госорганами и публикуемая в виде машиночитаемых форматов. Примерами таких форматов могут служить CSV, XML, JSON, ODS и др. Цель раскрытия данных и их публикации в машиночитаемых форматах и есть облегчение к ним доступа заинтересованных лиц, которые могут их переработать и выдать ценные исследования, приложения, аналитику и т.д. Открытые данные являются своего рода основой для большого числа социально значимых и общественно полезных проектов .

В сегодняшних условиях одним из приоритетных механизмов, призванных обеспечивать информационную открытость органов государственной власти, являются их электронные информационные ресурсы. Именно в Интернет-пространстве разворачивается активная дискуссия по поводу действий власти, проявляется плюрализм мнений, приближающий участников коммуникационного обмена к объективным представлениям об отношениях государства и общества. Интернет-технологии открывают принципиально новые возможности политической коммуникации и взаимодействия: упрощают получение обратной связи, создают новые формы участия населения в политическом процессе, их использование способствует сокращению дистанции между властью и обществом, усиливает развитие демократических процессов, формирование гражданского общества. Официальный сайт органа государственной власти - это одно из наиболее эффективных средств распространения официальной информации о деятельности органов государственной власти. По содержанию официальных сайтов можно судить об уровне открытости или закрытости каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию.

Согласно исследованию репутации региональной власти на примере Смоленской области, осуществленному в 2011-2012 гг.2, открытость в качестве важнейшей содержательной репутационной характеристики власти отметили 30% респондентов. В то же время оценка данной характеристики является крайне низкой. По 5-балльной шкале, где 0 - характеристика отсутствует, а 5 - очень высокий уровень, средний балл оценки

открытости власти находится на невысоком уровне как у областной власти, так и у муниципальной (около 2 баллов). В частности, средний балл открытости у администрации, органов исполнительной власти Смоленской области составляет 1,86.

По результатам социологического исследования3 более 43% респондентов в качестве источника информации о работе государственной и муниципальной власти Смоленской области отметили официальные сайты органов власти4. При этом исследование показало, что в целом граждан не устраивает качество информации о работе государственных и муниципальных органов власти региона: невысок как уровень доверия к предоставляемой информации, так и удовлетворенность степенью ее полноты.

Помимо мнения смолян для более содержательной оценки состояния открытости региональной власти, как ее важнейшей репутационной характеристики, следует рассмотреть и объективные показатели. Начиная с 2004 г. аналитический Фонд свободы информации регулярно публикует итоговый сводный рейтинг и результаты исследования информационной открытости сайтов высших региональных органов исполнительной власти (ОИВ) субъектов Российской Федерации. Среди основных параметров для проведения аудита сайтов: ^ уровень открытости информации о контактах и

структуре, текущей деятельности ОИВ; ^ база нормативных правовых актов, изданных органом;

^ ежегодные отчеты о результатах деятельности

ОИВ, использовании бюджетных средств; ^ повестки дня предстоящих заседаний органа; ^ уровень открытости сведений о доходах членов ОИВ;

^ уровень открытости взаимодействия ОИВ со СМИ; ^ уровень открытости статистической отчетности о

деятельности ОИВ; ^ уровень информирования о кадровом обеспечении ОИВ;

^ уровень технического обеспечения открытости информации на сайте ОИВ; ^ уровень реализации механизмов обратной связи на сайте ОИВ и др.

Исследование выполнено в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Оценка репутации региональной власти» проект № 11-12-67007 а/Ц (анкетный опрос, 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Анкетный опрос по изучению репутации региональной власти (январь 2014 г., 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Подробнее о роли различных средств массовой коммуникации в процессе формирования репутации региональной власти см.: Век качества. 2014. № 1. С. 14-17.

5Результаты мониторинга официальных сайтов высших региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлены в автоматизированной информационной системе Фонда свободы информации «Инфометр». URL: http:// infometer.org. Мониторинг информационной доступности в 2010 г. проводился по информации официальных сайтов о размещении государственных заказов.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

Место Смоленской области среди 83 субъектов РФ

Коэффициент информационной открытости (100% -максимально)

На рис. 1 представлены результаты мониторинга официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области за 2007-2014 гг.5.

Таким образом, на основе анализа одного из объективных показателей уровня открытости исполнительной власти Смоленской области - коэффициента информационной открытости официального сайта - можно констатировать довольно благоприятную ситуацию в данной сфере. Несмотря на то, что за последние два года (с 2012 г.) произошло снижение места Смоленской области среди субъектов РФ, коэффициент информационной открытости к 2014 г. существенно повысился - до 70% (отметим также, что итоговый средний показатель информационной доступности сайтов ОИВ по РФ составил 50,4%).

В сводном рейтинге по исследованию публикации открытых данных на сайтах ОИВ субъектов РФ (май 2014 г.) Смоленская область заняла 14 место с информационной доступностью открытых данных в 47,7% (средний показатель по России - 23,8%).

Несмотря на положительную в целом тенденцию, более трети сведений о деятельности исполнительных органов государственной власти Смоленской области по-прежнему остаются недоступными для посетителей официального сайта (по открытым данным - более половины).

Таким образом, получается, что степень удовлетворенности населения открытостью власти низкая, а уровень информационной открытости власти (на примере официального сайта органов исполнительной власти Смоленской области) достаточно высок, особенно по сравнению с другими субъектами РФ. В чем могут быть причины такого несоответствия?

С одной стороны, официальный сайт органов власти не является единственным источником информации, формирующим мнение населения об открытости региональной власти (по результатам рейтинга регионов по доле пользователей сети Интернет, подготовленного экспертами РИА Рейтинг, доля пользователей Интернета в Смоленской области в 2013 г. составляла 45,1% населения ). С другой стороны, граждане в це-

□ 2013 ■ 2012

□ 2011 □ 2010

□ 2008 □ 2007

Рис. 1. Уровень информационной открытости официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области в динамике за 2007-2014 гг.

Постоянно интересуюсь

Интересуюсь по мере Практически не Деятельность

необходимости, от интересуюсь, имею безразлична

случая к случаю общее представление

Рис. 2. Уровень интереса населения к деятельности органов исполнительной власти Смоленской области

лом не удовлетворены той информацией, которая к ним поступает, и часто не доверяют ей.

Но первостепенную, на наш взгляд, роль в причинах выявленного несоответствия играет довольно низкий уровень интереса самого населения к деятельности власти (рис. 2).

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что назрела необходимость в создании действительно свободного медийного пространства по оси «власть-общество», в демократических границах которого будут постоянно, своевременно и естественным образом циркулировать все информационные потоки, востребованные гражданами. Органы власти в информационном отношении все еще недостаточно эффективно и иногда не лучшим образом используют современные каналы распространения информации о своей деятельности, что не позволяет полностью реализовать заложенный в них потенциал. Большинство официальных Интернет-ресурсов, по мнению экспертов, не являются информативными и удоб-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЩЕ ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ными. Отсутствие свободного доступа к качественной, разносторонней и объективной информации в доступной форме - одна из основных причин недоверия населения к власти, препятствующих улучшению ее репутации. В то же время необходимо преодоление низкой активности населения в отстаивании своих интересов, формирование высокого уровня информационно-коммуникативной культуры граждан, без которой реализация принципа открытости власти не представляется возможной. ■

Литература

2. Официальный сайт Администрации Смоленской области. URL: http://admin-smolensk.ru. Портал открытых данных Смоленской области. URL: http://opendata.admin-smolensk.ru.

3. Официальный сайт Фонда свободы информации. URL: http://svobodainfo.org.

4. Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

5. Постановление Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 года «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 года № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

7. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

8. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Президентом РФ от 7 февраля 2008 года № Пр-212 // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

9. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www. consultant.ru.

10. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

11. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

Экономическаямодель национальном стратегии качества

М.С.БАБАРИН,

доцент кафедры менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения (ГУАП), к.э.н.

Качество - всеобъемлющая категория, касающаяся продукции, процессов, организаций, общества и жизни человека. Качество влияет на такие современные явления, как научно-технический прогресс, глобализация, общественные потребности. Примеры развития передовых промышленных стран показывают, что реше-

ВеКкАЧЕСТВА № 3 2014

В статье рассматривается актуальность создания национальной стратегии качества в России, разработана теоретическая основа и методология формирования национальной стратегии качества, представлена ее экономическая модель, включающая в себя взаимосвязь элементов на макро-и микроуровне и раскрывающая механизм реализации стратегии для достижения экономической эффективности в области качества. Автором предлагается критерий оптимизации общественной полезности продуктов в условиях ограниченных общественных

принцип понятности - представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;

принцип вовлеченности гражданского общества - обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;

принцип подотчетности - раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Для соблюдения принципов открытости федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

обеспечивать предоставление в понятной и доступной форме полной и достоверной информации о целях, задачах, планах деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2013 - 2018 годы и ходе их исполнения;

обеспечивать полноту, достоверность, объективность и своевременность предоставления информации о своей деятельности, подлежащей раскрытию в обязательном порядке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, предоставляемой по запросам граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества;

совершенствовать технологии предоставления и разъяснения информации путем расширения способов и форм ее получения разными пользователями и группами пользователей, обеспечивая при этом возможность выбора удобного формата, доступность, простоту, понятность и визуализацию предоставленной информации;

повышать доступность открытых государственных данных для использования гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом, в том числе для повторного использования, обеспечивая свободный доступ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") к открытым данным, содержащимся в информационных системах федеральных органов исполнительной власти, без каких-либо ограничений на их безопасное использование;

совершенствовать процессы публикации и инфраструктуру открытия данных, определяя приоритеты их формирования и раскрытия с учетом их ценности для общества и затрат на открытие, в том числе на основе обратной связи с пользователями, выявляя и распространяя передовой опыт раскрытия государственных данных, повышая качество опубликованных данных, переводя их в более удобные форматы, добавляя описания (классификацию) и интегрируя (связывая) данные из разных наборов;

внедрять процессы и инфраструктуру, в том числе электронные сервисы и услуги, для проведения публичных онлайн-консультаций с гражданами и организациями, а также осуществлять онлайн-информирование, обслуживание и предоставление информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, одновременно упрощая способы взаимодействия с гражданским обществом;

обеспечивать объективность, непредвзятость и публичность процедур формирования общественных, экспертных и консультативных советов (комиссий , рабочих групп), создаваемых при федеральных органах исполнительной власти, наделять их необходимыми полномочиями, учитывать мнение этих советов при принятии решений;

формировать и развивать действенные механизмы оперативного реагирования на обращения граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества по существу поставленных в обращениях вопросов;

совершенствовать формы, методы и способы работы со средствами массовой информации, социальными сетями и форумами в сети "Интернет".

IV. Механизмы (инструменты) реализации принципов открытости

Реализация принципов открытости осуществляется путем применения соответствующих основных механизмов (инструментов), постоянное совершенствование которых позволит реализовать поступательное движение к обеспечению открытости федеральных органов исполнительной власти. К основным механизмам (инструментам) реализации принципов открытости федеральных органов исполнительной власти (далее - основные механизмы (инструменты) открытости) относятся:

реализация принципа информационной открытости федерального органа исполнительной власти;

обеспечение работы с открытыми данными;

обеспечение понятности нормативно-правового регулирования, государственной политики и программ, разрабатываемых (реализуемых) федеральными органами исполнительной власти;

принятие плана деятельности и ежегодной публичной декларации целей и задач федеральных органов исполнительной власти, их общественное обсуждение и экспертное сопровождение;

формирование публичной отчетности федерального органа исполнительной власти;

информирование о работе с обращениями граждан и организаций;

организация работы с референтными группами;

взаимодействие федерального органа исполнительной власти с общественным советом;

организация работы пресс-службы федерального органа исполнительной власти;

организация независимой антикоррупционной экспертизы и общественного мониторинга правоприменения.

Механизмы (инструменты) открытости внедряются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных 26 декабря 2013 г. Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства (далее - Комиссия).

Перечень механизмов (инструментов) открытости не является исчерпывающим и может дополняться в установленном порядке по итогам обобщения лучшей практики в области обеспечения открытости государственного управления, а также по усмотрению федеральных органов исполнительной власти при внедрении в своей деятельности принципов открытости.

Для того чтобы обеспечить эффективную реализацию принципов открытости и выполнение задач по повышению уровня открытости, предусмотренных Концепцией, федеральными органами исполнительной власти с учетом принятых нормативных правовых актов и решений Комиссии будут утверждаться ведомственные планы реализации Концепции (далее - ведомственный план).

В ведомственных планах будут определяться основные направления в области повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, мероприятия, направленные на совершенствование механизмов (инструментов) открытости, конкретные целевые показатели эффективности их реализации, а также ответственные должностные лица.

Ведомственные планы будут утверждаться руководителями федеральных органов исполнительной власти и размещаться на официальных сайтах в сети "Интернет". Разработка ведомственного плана осуществляется с учетом результатов мониторинга текущего состояния уровня открытости, проводимого в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Комиссией 26 декабря 2013 г., и при необходимости с привлечением общественного совета, заинтересованных референтных групп и экспертов.

V. Система мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти

В целях информирования федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации и гражданского общества о ходе реализации Концепции предполагается создание системы мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, включающей в себя:

самообследование (самоанализ) федеральными органами исполнительной власти достигнутых результатов по внедрению и развитию механизмов (инструментов) открытости;

экспертную оценку эффективности внедрения федеральными органами исполнительной власти механизмов (инструментов) открытости и соответствия их деятельности принципам, целям и задачам, предусмотренным Концепцией;

социологические исследования по изучению удовлетворенности граждан и (или) референтных групп уровнем открытости федеральных органов исполнительной власти.

Мониторинг открытости федеральных органов исполнительной власти будет проводиться Комиссией не реже одного раза в год в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти.

По результатам такого мониторинга Министр Российской Федерации, заместитель председателя Комиссии будет представлять в Правительство Российской Федерации ежегодный доклад об открытости федеральных органов исполнительной власти.

VI. Ресурсное обеспечение реализации Концепции

Ресурсное обеспечение реализации Концепции включает в себя меры по нормативно-методическому, информационно-аналитическому и кадровому обеспечению ее реализации, а также работу по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере формирования системы "Открытое правительство".

Нормативно-методическое обеспечение предполагает разработку и принятие нормативно-методических и информационно-справочных документов, в том числе в рамках деятельности Комиссии.

Информационно-аналитическое обеспечение включает в себя:

организацию и реализацию мер по общественному обсуждению, экспертному сопровождению, обмену лучшей практикой повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти в рамках деятельности Комиссии;

формирование и развитие на официальном сайте открытого правительства информационно-аналитических ресурсов по интерактивному представлению отчетов федеральных органов исполнительной власти по результатам самообследования (самоанализа), а также по созданию "библиотеки лучшей практики открытости федеральных органов исполнительной власти".

Кадровое обеспечение предусматривает:

формирование культуры открытости федеральных органов исполнительной власти, заключающейся в том, чтобы любое предпринятое ими в рамках своей ежедневной деятельности действие максимально соответствовало принципам открытости;

определение в федеральных органах исполнительной власти заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию ведомственного плана и мероприятий, предусмотренных Концепцией.

Реализация Концепции будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти в рамках установленных полномочий и бюджетных ассигнований, предусмотренных им федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на руководство и управление в сфере установленных функций.

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации принципов открытости будет осуществляться Комиссией.