Обязательные составляющие в структуре органов местного самоуправления. Понятие и структура органов местного самоуправления
Структуру органов местного самоуправления составляют:
Обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Представительный орган муниципального района
Состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В его исключительной компетенции находятся:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Глава муниципального образования
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя.
Уставом сельского поселения может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Местная администрация
Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Глава местной администрации
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Контракт с главой местной администрации заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.
Помимо главы муниципального образования, представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, устав муниципального образования может предусматривать возможность создания контрольного органа муниципального образования, а также иных органов местного самоуправления.
1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
(см. текст в предыдущей редакции)
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
(см. текст в предыдущей редакции)
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
4. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частью 2.1 статьи 36 , частями 5 и 11 статьи 37 , и 74.1 настоящего Федерального закона.
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
(см. текст в предыдущей редакции)
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
(см. текст в предыдущей редакции)
Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке , установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
(см. текст в предыдущей редакции)
При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
(см. текст в предыдущей редакции)
Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со , и настоящего Федерального закона осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.
Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.
До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.
5.1. Положения части 5 настоящей статьи не применяются в случае преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением либо в случае создания внутригородских районов, а также городского округа с внутригородским делением в городской округ в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Срок полномочий представительных органов внутригородских районов первого созыва, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, наделенного статусом городского округа с внутригородским делением, срок принятия уставов таких внутригородских районов, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, преобразованного в городской округ с внутригородским делением, срок формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением выборы главы такого городского округа не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа статусом городского округа с внутригородским делением до формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа и внутригородских районов в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа с внутригородским делением, преобразованного из городского округа, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа с внутригородским делением.
Срок упразднения внутригородских районов, срок прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления данных внутригородских районов, срок полномочий представительного органа городского округа первого созыва, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, срок внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, срок формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта Российской Федерации должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.
В случае наделения законом субъекта Российской Федерации городского округа с внутригородским делением статусом городского округа до формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона их полномочия осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов, сформированные (избранные, назначенные) до принятия указанного закона субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, сформированных (избранных, назначенных) до принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа.
6. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
(см. текст в предыдущей редакции)
9. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
(см. текст в предыдущей редакции)
Понятие органа местного самоуправления является конституционным - оно используется в ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132 Конституции РФ, однако непосредственно в тексте Конституции однозначно не определено, какие органы можно рассматривать в качестве органов местного самоуправления, а какие нет.
В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Исходя из приведенного определения органов местного самоуправления во взаимосвязи с положениями Конституции РФ, можно сделать следующие выводы:
- во-первых, орган местного самоуправления формируется либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Посредством данного положения реализуется право граждан на осуществление своей власти как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Органы местного самоуправления согласно Конституции РФ являются органами народовластия, ввиду чего при их формировании необходимо непосредственно исходить из волеизъявления населения. В Конституции РФ предусмотрено, что:
- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
- высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 130).
Формирование выборных органов местного самоуправления осуществляется непосредственно народом, а формирование нсвыборных органов осуществляется посредством представительства, т.с. связано исключительно с волеизъявлением граждан. Исходя из этого, можно прийти к выводу о том, что организационные единицы (формирования) на местном уровне, сформированные в ином порядке, не обладают статусом «органа» местного самоуправления;
- - во-вторых, органы местного самоуправления не могут входить в систему органов государственной власти. Так, согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Частью 4 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная особенность обеспечивает именно самоуправление, т.е. форму осуществления народом своей власти как непосредственно, так и посредством представительства;
- - в-третьих, органы местного самоуправления должны обладать полномочиями по решению вопросов местного значения. Данная особенность строится на следующих положениях Конституции РФ:
- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);
- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).
Эта особенность заключается в самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти - наличие собственных полномочий свидетельствует о компетенционной независимости местного самоуправления от государства.
Органы местного самоуправления могут быть как единоличными, так и коллегиальными, что подтверждено Определением Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-0 , согласно которому понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.
В данном ключе стоит определиться с понятием «должностное лицо местного самоуправления». В ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приведено несколько взаимосвязанных формулировок, которые в своей совокупности детерминируют рассматриваемое понятие:
- должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
- выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
- член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).
На основе данных определений можно прийти к выводу о том, что к числу должностных лиц местного самоуправления следует относить:
- 1) главу муниципального образования, избранного населением путем прямых выборов. При этом не имеет значения, возглавил ли он представительный орган местного самоуправления или местную администрацию;
- 2) главу муниципального образования, избранного на должность решением представительного органа муниципального образования. В данной ситуации он автоматически выступает главой представительного органа местного самоуправления;
- 3) главу местной администрации муниципального образования па основании заключенного трудового договора (контракта) на данную должность;
- 4) лицо иного (помимо представительного), выбираемого на муниципальных выборах органа местного самоуправления, занимающее определенное должностное положение и обладающее властно-контрольными полномочиями. Например, таким органом может рассматриваться счетноревизионная комиссия муниципального образования и пр.;
- 5) заместителей главы муниципального образования, руководителей структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации и других ответственных сотрудников данных подразделений.
Одновременно с этим, не могут рассматриваться в качестве должностных лиц местного самоуправления члены представительного органа местного самоуправления (так как они, несмотря на то, что являются выборными, выступают депутатами), а также технические работники и обеспечивающий работу органов местного самоуправления персонал.
Структура органов местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Под структурой органов местного самоуправления следует понимать совокупность органов местного самоуправления, их систему, порядок взаимодействия, а также внутреннее содержание. В структуре органов местного самоуправления можно выделить как общие элементы системы, устанавливаемые в уставе муниципального образования, так и сугубо внутренние (различные комитеты, отделы, управления и иные подразделения). Если первые из них выступают органами местного самоуправления по своему существу (сформированы непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, имеют компетенцию по вопросам местного значения и пр.), то вторые рассматриваются в качестве элементов их обеспечения.
Таким образом, существуют внешняя и внутренняя структуры органов местного самоуправления. Внешняя структура находит свое закрепление в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ (и. 4 ч. 1 ст. 44, ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), внутренняя - определяется представительным органом местного самоуправления. Ввиду того, что внешняя структура органов местного самоуправления прописана в уставе муниципального образования, а внутренняя определятся представительным органом местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что население посредством представительного органа местного самоуправления устанавливает структуру органов местного самоуправления . В данном контексте представительный орган местного самоуправления выступает «представителем» интересов и воли населения, что корреспондирует к положениям ч. 2 ст. 3 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ.
Сам факт определения населением структуры органов местного самоуправления выступает критерием (формой проявления) учета исторических и иных местных традиций. Можно предположить, что самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления способна породить достаточное разнообразие его системы, однако это не так.
В ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют:
- - представительный орган муниципального образования;
- - глава муниципального образования;
- - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- - контрольно-счетный орган муниципального образования;
- - иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Примечательно, что сама статья имеет название «органы местного самоуправления», хотя содержательно говорит именно о структуре. Использование в тексте приведенной статьи понятия «структура», в первую очередь, означает, что в своей совокупности органы местного самоуправления представляют собой органичную взаимосвязанную систему, а не разрозненные, изолированные организационные единицы (формирования).
В продолжение этого ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением предусмотренных Федеральным законом случаев.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется (ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ч. 3 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Определение структуры органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании определяются его уставом в соответствии с законом субъекта РФ.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Некоторые специалисты в области муниципального права считают данные полномочия региональной власти малопонятными и неоправданными , несмотря на то, что Конституционный Суд РФ посчитал данное полномочие региональных властей не ограничивающим самостоятельность органов местного самоуправления ввиду того, что оно не затрагивает материальные полномочия муниципальной власти .
Представляется, что федеральный законодатель, устанавливая за региональной властью право установления наименования органов местного самоуправления, преследовал единственно возможную и объективно необходимую цель - унификацию наименований органов местного самоуправления в пределах субъекта РФ, в результате чего становится недопустимым многообразие наименований органов и должностных лиц муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.
Как уже говорилось выше, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В данном ключе полномочия региональных властей (в том числе и региональных законодателей) по установлению (определению) структуры органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований серьезно ограничены. Положения законов субъектов РФ, определяющих структуру органов местного самоуправления в пределах определенного муниципального образования, рассматриваются в качестве неконституционных , однако допустимо данными законами устанавливать порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в нескольких случаях:
- 1) при формировании конкурсной комиссии при замещении должности главы местной администрации муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением и внутригородского муниципального образования города федерального значения;
- 2) при расторжении контракта с главой местной администрации в связи с нарушением им условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень;
- 3) при инициировании высшим должностным лицом субъекта РФ удаления главы муниципального образования в отставку.
В муниципальном образовании наряду с представительным органом местного самоуправления могут формироваться иные коллегиальные органы местного самоуправления, однако в своей деятельности они не могут выполнять те функции, которые по закону должен осуществлять представительный орган местного самоуправления. Данное правило свидетельствует о недопустимости двойного представительства интересов населения, т.е. недопустимости создания двух представительных органов.
Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом местного самоуправления в пределах от двух до пяти лет. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, что дополнительно подчеркивает финансовую независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Определение структуры органов местного самоуправления осуществляется в порядке ее установления и изменения. Первая форма применяется во вновь образованном муниципальном образовании (установление), а вторая - в уже существующем муниципальном образовании.
Установление . В случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется:
- 1) населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан);
- 2) представительным органом муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления в обязательном порядке закрепляется в уставе муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. С данной инициативой может выступить группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования.
Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ. Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая непосредственно проводит местный референдум.
При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума устанавливаются законом субъекта РФ.
Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.
Изменение. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Таким образом, в уже существующем муниципальном образовании местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления не проводится. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Тема 27. Органы местного самоуправления
Понятие, особенности и структура органов местного самоуправления
Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления
Общая характеристика органов местного самоуправления
Вопрос 1. Понятие, особенности и структура органов местного самоуправления
Местное самоуправление, с одной стороны, является одной из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации, с другой - представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.
В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются организационно-правовые формы (элементы) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 - 132 Конституции РФ.
Анализ правового положения любого органа местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования, следует осуществлять путем последовательного рассмотрения таких его признаков , как:
1) функции (предмет ведения);
2) полномочия;
3) состав и порядок формирования;
4) основные формы, порядок и организация работы.
Функциональное предназначение (предмет ведения) представительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять интересы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представительного органа муниципального образования являются парламентами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:
Постоянный характер деятельности парламента и депутатов;
Оплачиваемость депутатской работы;
Неприкосновенность депутата;
Социальные гарантии деятельности депутата;
Отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой;
Свободный депутатский мандат и т.д.
Народное представительство на местном уровне обеспечивается посредством проведения периодических свободных муниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспособный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кандидатурам.
Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется представительный орган муниципального образования. Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделяет представительный орган местного самоуправления следующими исключительными полномочиями, которые не могут исполняться другими органами власти.
Особенности правового статуса органов местного самоуправления определяются положениями Конституция РФ о том, что они:
Согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти;
В соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и т.д.);
Согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их развитие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не являются государственными органами, а с другой стороны, не могут быть отделены от единой системы народовластия, от решения общегосударственных задач и функций, а поэтому входят в систему органов публичной власти.
Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юридического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности.
Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
Для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
Для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.
Органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо представителями населения (представительным органом) и несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством, и оно определяется тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления означает, что и государственные органы, и органы местного самоуправления - это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть. Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.
Правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления определяется такими признаками, как:
Функциональное предназначение (основные направления деятельности);
Властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обязанностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;
Структура; - основные формы работы;
Порядок формирования и реформирования.
С учетом изложенного и опираясь на представленные в Законе от об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия,
Под органами местного самоуправления следует понимать избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными полномочиями для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно- правовых формах, установленных законодательством.
Классификации органов местного самоуправления
Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.
Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).
Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формирование невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в ходе непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования).
Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного самоуправления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.
По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Компетенция - это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.
По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные. Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного самоуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наделены представительные органы. Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.
принципы из статьи 12: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Понятие местного самоуправления
Действующая Конституция РФ впервые провозгласила местное самоуправление второй (после государственной деятельности) формой осуществления публичной власти.
В соответствии с ФЗ: Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление - это комплексное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:
Как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления преимущественно на местах;
Как право граждан (жителей определенной территории) на самостоятельное ведение дел местного сообщества;
Как способ организации и осуществления населением власти на местах, который обеспечивает решение вопросов местной жизни под свою ответственность.
Его суть заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении местных проблем.
С одной стороны, местное самоуправление отделено от государственного управления. С другой стороны, оно тесно связано с государственным управлением. Это выражается прежде всего в том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В основе местного самоуправления в РФ лежат следующие основные принципы , закрепленные Конституцией РФ и федеральным законодательством.
1. самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения
2. организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Население в соответствии со ст. 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.
3. многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления
4. соразмерность полномочий местного самоуправления с материально-финансовыми ресурсами. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии с п.2 ст.132 Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.