Основные институты административного права кратко. Система административного права

2. Административно-правовые институты и подотрасли

Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты. Административно-правовой институт -- это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. №5. С. 14. .

Существуют следующие институты административного права:

* принципов государственного управления;

* административно-правового статуса граждан (физических лиц);

* административно-правового статуса органов исполнительной власти;

* государственной и муниципальной службы;

* административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений;

* административно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления;

* административно-правовых режимов;

* форм государственного управления;

* методов государственного управления;

* административной ответственности;

* административного процесса;

* обеспечения законности в государственном управлении;

* административно-правовых основ межотраслевого управления (координации);

* административно-правовых основ управления в сфере экономики;

* административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере;

* административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. №3. С. 33. .

Вместе с тем, правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, то институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.

Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов Смоленский М.Б. Административное право. Ростов-на-Дону: Феникс, 2005. С. 134. . Подотрасли - это цельные по составу и предмету регулирования образования, которые регламентируют особую сферу отношений в пределах более широкого комплекса отношений, урегулированных той же или иной отраслью права Большой юридический словарь ОНЛАЙН // law-enc.net. .

В административном праве выделяют следующие подотрасли:

1. Служебное право

2. Политическое право

3. Образовательное право и т.д. Смоленский М.Б. Указ. соч. С. 135. .

а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы);

б) органы исполнительной власти;

в) государственная служба;

г) административно-правовые режимы;

д) административный процесс, законность в управлении;

е) организация государственного управления в сферах и отраслях Талапина Э.В. Указ. статья. С. 15. .

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных органах субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях и предприятиях»;

в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;

г) «Регистрационно-легализующая деятельность» с институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.;

д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п.

Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);

е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на подинституты. Но и это деление для них не всегда совпадает.

В системе административного права можно выделить также такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет.

Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право -- это правовой институт административного права Балабиев К.Р. К проблеме понятия и содержания административного процесса // Закон и право. 2010. №3. С. 55. .

В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что развитие административного процессуального права как правового института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального права как подотрасли административного права Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. 2007. №2. С. 34. .

Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все более распространенной становится точка зрения о развитии административного процессуального права как самостоятельной отрасли права Килясханов И.Ш. Административный процесс: осмысление концептуальных подходов к его определению // Вестник МГИМО Университета. 2009. №1. С. 58. , то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.

При этом в рамках административного права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соответствующие институты.

Механизм правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) или иных органов в целом не представляет собой единой совокупности административно-процессуальных норм и административно-процессуальных отношений. Фактически только юрисдикционные дела спорного характера да некоторые дела по применению принудительных мер процессуального обеспечения производства по административным правонарушениям имеют основательную регулирующую базу. Это Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ), Налоговый кодекс РФ и Трудовой кодекс РФ. В этом же плане заслуживает внимания законодательство о судебном обжаловании неправомерных действий (решений) исполнительных органов (должностных лиц).

Существенное увеличение и развитие норм материального административного права, бесспорно, требует как кодификации процессуальных норм в этой сфере, так и формирования системы административно-процессуального законодательства. При этом не следует считать, что указанные нормы связаны исключительно с процедурой рассмотрения административных споров и правонарушений.

Отметим замечание С.Л. Симоняна при обсуждении проекта закона о Кодексе административного судопроизводства Проект Федерального закона «Об административных процедурах»: [Электронный ресурс] // http://www.pravoteka.ru/pst/97/48366.html. . Он, в частности, писал: «Особенностей, существенно отличающих административно-процессуальную форму защиты прав от гражданской процессуальной формы, в проекте нет. Те, которые имеются (специфика доказывания, сокращенные сроки рассмотрения дела и т.п.), недостаточны для создания качественно новой судебной процедуры» Симонян С.Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. №1. С. 46. . Однако недостатки обсуждаемого С.Л. Симоняном проекта закона, отмечавшиеся в литературе Керимов М.К., Килясханов И.Ш. Административно-деликтная политика как содержательная составляющая судопроизводства // Вестник Московского университета МВД России. 2009. №4. С. 95. , не могут поколебать представлений о принципиальной разнице, самостоятельности административного процесса в сравнении с иными видами процессуальных правоотношений.

Таким образом, формирование системы административно-процессуального законодательства является закономерной тенденцией развития системы законодательства России.

Между тем, пока что предложения ученых-административистов об отдельной систематизации административно-процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, т.е. о создании третьей части административного права - процессуальной, своего законодательного закрепления не нашли. Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды административных производств См., напр.: Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СПС «Консультант-Плюс»; Федеральный закон от 02.05.2006 №59-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс»; Федеральный закон от 04.05.2011 №99-ФЗ (ред. от 19.10.2011, с изм. от 21.11.2011) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СПС «Консультант-Плюс»; и др. , другие подобные акты находятся в стадии разработки.

Итак, административно-правовой институт - комплекс административно-правовых норм, регулирующих определенный вид управленческих отношений и являющихся частью отрасли административного права. Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов административного права.

административный право институт подотрасль

Административно-правовые нормы: понятие, особенности, структура и виды

Гражданско-правовой институт аренды

Поскольку договор аренды имеет собственное правовое регулирование, необходимо отличать его от смежных правовых институтов. Кроме того...

Источники конституционного права

Любая отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Все нормы права обладают общими признаками: носят формально определенный характер, обязательны для всех субъектов права...

Применение норм административного права субъектами права Административно-правовые отношения. Но несмотря на различие в классификациях элементов механизма административно-правового регулирования...

Механизм административно-правового регулирования

Акты официального толкования и применения административно-правовых норм Административно-правовые отношения Источники (формы) административно-правовых норм 2...

Обжалование и опротестование постановлений по делу об административном правонарушении

Административное право ДНР - это важная отрасль права, представляющая собой систему правовых норм...

Понятие и предмет конституционного права как отрасли права

конституционный правовой норма государство Источник - наиболее значимые нормы выражены в особом акте, обладающем высшей юридической силой во всей правовой системе - в Конституции РФ. В конституционном праве значительно больше...

Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементов

Понятие системы права

Институт - составная часть, блок, звено отрасли. В каждой отрасли их множество. Они обладают относительной автономией, так как касаются в известной мере самостоятельных вопросов. Институт права -- это упорядоченная совокупность юридических норм...

Понятие системы права

Система однородных институтов определенной отрасли права образует подотрасль права. Подотрасль права -- это уже не институт, но еще и не отрасль права. Так, авторское, изобретательское...

Право как социальное явление: правосознание, правоотношения, правовые институты и организации

Правовой институт - это элемент отрасли права, включающий совокупность юридических норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Правовые институты могут быть классифицированы по различным основаниям...

Система права и система законодательства

Несмотря на возможность частичного совпадения предмета или метода правового регулирования в различных отраслях права, по общему правилу, именно названные основания являются критерием для их разграничения. Таким образом...

Сущность системы права

Наряду с нормами права огромное значение для любой системы права имеют институты и отрасли права. Институты права существуют и функционируют в пределах отраслей права...

Характеристика дееспособности как правовой категории

гражданин дееспособность несовершеннолетний опека Для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан законом введен институт опеки и попечительства (ст. 31 - 40 ГК РФ). Опека устанавливается над малолетними...

Фундаментальные факторы, обеспечивающие и характеризующие функционирование административного права как системного образования: правовые принципы; публичные цели и интересы; нормы; индивидуальные предписания; права и обязанности. Крупные структурные подразделения административного права: подотрасли; правовые институты и субинституты.

Административное право является составной частью системы российского права, его подсистемой и потому само является системным образованием. Поэтому оно обладает свойствами целостности и структурности. Его целостность поддерживается посредством таких основополагающих явлений, как предмет, метод и режим административно-правового регулирования, публичные цели и интересы, принципы, закрепленные в административном праве, административно-правовая терминология.

Свойство структурности отрасли проявляется в тех его первичных велениях, которые несут в себе на "клеточном уровне" императивную регулятивную силу. Это административно-правовые принципы и нормы, индивидуальные предписания, права и обязанности. В процессе собственного действия и взаимодействия указанные регулятивные веления объединяются в регулятивные образования (институты и субинституты, подотрасли и иные структурные подразделения административного права). Их общее регулятивное взаимодействие обеспечивает формирование целостной отрасли административного права.

Публичные цели и интересы

Административное право как отрасль публичного права должно воплощать в себе определенные публичные цели и интересы. Они также усиливают его системность, если не являются декларативными и реализуются.

Публичные цели и интересы отрасли закреплены во множестве нормативных административно-правовых актов. Интересам государства соответствует следующая главная публичная цель - поддерживать организацию, функционирование и развитие системы государственной администрации на уровне требований Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Реально существующая ныне в России государственная администрация, государственная исполнительная власть очень далеки от реализации сформулированной выше главной публичной цели. Данный вывод основан на многочисленных фактах, отражаемых ежедневно в средствах массовой информации и свидетельствующих о том, что государственная администрация в ряде ее звеньев работает из рук вон плохо. Уже Президент РФ - гарант Конституции и высшее должностное лицо государства - констатирует существование губительной для страны коррупции и практики "откатов" в системе государственных закупок на сумму свыше триллиона рублей. Известны его многочисленные публичные высказывания о засилье коррупции в стране и необходимости беспощадной борьбы с ней.

Приведенный факт и масса других, характеризующих в целом уровень организации и деятельности государственной администрации, свидетельствуют о том, что в административно-правовой сфере идет процесс накопления проблем, которые не находят необходимого и последовательного разрешения. Самыми глобальными на сегодня проблемами для указанной сферы, требующими минимизации и устранения, являются феодально-земляческая система подбора персонала, его низкая правовая и организационная культура, запредельная коррупция, хроническое неисполнение принятых решений, неспособность ограничивать государственные расходы, неэффективность.

Мировой опыт показывает, что государственная администрация различных стран, включая Россию, успешно преодолевала завалы накопившихся проблем только в результате ее существенной организационно-функциональной и организационно-технологической модернизации. Переименование и реорганизация государственных структур имеют смысл лишь в том случае, если они опираются на указанные виды модернизации и следуют за ними, но не наоборот. Поэтому для современного исторического периода публичным интересам России соответствует публичная цель, предусматривающая существенную организационно-функциональную и организационно-технологическую модернизацию государственной администрации, которая бы обеспечила в ней формирование механизмов самоочищения от собственных системных пороков, рост ее жизнеспособности и эффективности в решении возложенных на нее задач и преодолении непрерывно возникающих проблем. Она должна найти адекватное закрепление в административном законодательстве.

Правовые принципы - основополагающие идеи (начала) социальной организации, правового регулирования, закрепленные в праве. Это мощные системообразующие факторы. Общество стремится к тому, чтобы социальная организация и правовое регулирование были адекватными правовым принципам, но не может пока этого добиться.

В административном праве установлен ряд основных правовых принципов, которым должны соответствовать государственная администрация, административно-правовое регулирование и административное управление. Среди них принципы законности, федерализма, приоритетности блага и интересов народа, эффективности правового регулирования. В нормативных административно-правовых актах закреплены принципы, имеющие более частный характер. В КоАП РФ провозглашены такие принципы, как равенство лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом, презумпция их невиновности, обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением .

В соответствии с принципом законности субъекты, осуществляющие нормативное и индивидуальное административно-правовое регулирование, правоисполнительную деятельность, обязаны следовать предписаниям Конституции РФ, федеральным и региональным законам. Недопустимо отступление от принципа законности ни при каких обстоятельствах, в том числе по основаниям объективной необходимости или экономической целесообразности. За игнорированием данного принципа неизбежно следует разрушение социальных систем, правопорядок замещается бесправием и криминальным беспределом, на смену административно-правовому регулированию приходят худшие формы администрирования, основанные исключительно на усмотрении должностных лиц. Показательно, что много столетий назад возникло крылатое латинское изречение: "Законность должна торжествовать, хотя бы погиб мир" ("Pereat mundus at fiat justitia"). Древние римляне знали цену и великое общественное значение законности, а равно справедливости, правосудия, если ставили их выше существования мира и тем самым возводили в абсолют.

Принцип федерализма реализуется в российском административном праве посредством отнесения административного и административно-процессуального законодательства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В их совместном ведении находятся также вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти .

Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование указанных органов отнесено к ведению Российской Федерации. В свою очередь система органов государственной власти субъектов Pel) устанавливается указанными субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти согласно федеральному закону. В пределах ведения Российской Федерации, ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти федеративного государства .

Принцип приоритета блага и интересов народа должен получить последовательное развитие как в отечественной правовой системе в целом, так и в составляющих его отраслях, в том числе нраве административном. Вспомним крылатое латинское изречение, соответствующее данному случаю и принципу: "Благо народа - высший закон" ("Salus populi suprema lex"). Он нашел закрепление в многочисленных административно-правовых нормах.

За примерами обратимся к КоАП РФ. В нем среди задач законодательства об административных правонарушениях зафиксированы защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений .

Принцип эффективности административно-правового регулирования и административного управления означает, что действие административного права основывается на необходимости достижения определенных и существенных для общества, государства, т.е. имеющих публичный характер, результатов. Данный принцип должен пронизывать организацию и функционирование государственной администрации, поведение всех субъектов, действующих в административно-правовой сфере.

Реализация принципа эффективности предполагает обязательную оценку затрат на содержание государственной администрации, осуществление административно-правового регулирования и административного управления с учетом полученных государством результатов. К сожалению, в Российской Федерации эффективность организации и деятельности государственной власти, государственной администрации и иных государственных структур не измеряют и не умеют измерять.

Свойство системности административного права проявляются и в его структурной организации. Если рассмотрение целостности административного права дает возможность видеть в нем единое и целостное функциональное образование, то структурный подход позволяет акцентировать внимание на анализе его наиболее существенных составных частей, их связей и взаимодействий между ними.

Структура административного права объективно обусловлена как внешними факторами, так и внутренними. Самым важным внешним фактором, оказывающим решающее формирующее воздействие на систему административного права, является его предмет. Содержание административного права, метод и режим административно-правового регулирования, административное управление также складываются под влиянием предмета отрасли, но сами выступают уже в качестве факторов внутреннего действия.

Отрасль административного права является сложным образованием в системе права. В се составе имеются четыре основных структурных ряда. Первый структурный ряд составляют многочисленные первичные административно-правовые веления: принципы и нормы; индивидуальные установления, субъективные права и обязанности. Все вместе взятые они концентрируют в себе общую регулятивную силу административного права.

Второй структурный ряд образуют административно-правовые институты и субинституты. Правовой институт - крупная структурная часть правовой отрасли или подотрасли, включающая в свой состав первичные правовые веления и обеспечивающая регулирование содержательно однородной группы общественных отношений как одного из подразделений предмета правовой отрасли.

В административном праве существует множество правовых институтов. Наиболее развитыми и объемными из них являются институты государственной исполнительной власти, государственной службы, специальных административно-правовых режимов, административной ответственности. Активно развивается в последнее десятилетие важнейший для правового государства и гражданского общества институт защиты юридических лиц и граждан от неправильных (неправомерных) действий государственной администрации .

Некоторые правовые институты имеют в качестве структурных образований субинституты. Например, институт государственной исполнительной власти включает субинституты федеральной исполнительной власти и региональной исполнительной власти (исполнительной власти субъектов РФ).

Третий структурный ряд представлен подотраслями административного нрава, которые сформировались в процессе осуществления административно-правового регулирования крупных комплексов общественных отношений, а также осуществления административного управления с участием государственной администрации. Среди подотраслей административного права в специальной литературе чаще всего называют материальное право и процессуальное право, а также право административное управленческое, административное служебное, административное информационное, административное полицейское, административное деликтное, административное юстиционное.

В административном законодательстве последнего десятилетия получило развитие процедурное регулирование, для которого характерно нормативное установление порядка осуществления важнейших для государственной администрации и организации административного управления видов деятельности. Оно находит закрепление в многочисленных административных регламентах. Работа по анализу и систематизации административно-процедурного регулирования может привести к формированию административного процедурного права наряду с административным процессуальным правом, регулирующим порядок рассмотрения административных споров.

Административное процессуальное право также следует отнести к подотраслям административного права. Оно находится в стадии активного формирования. Иногда его рассматривают и специальной литературе в качестве самостоятельной отрасли права. Однако объем сконцентрированного здесь нормативного материала, современный уровень обособленности и развития этого административно-правового образования, неопределенность критериев его структуры, отсутствие кодифицированного административно-процессуального закона не дают оснований для подобного вывода. В лучшем случае можно твердо говорить о становлении административного процессуального права, обеспечивающего порядок рассмотрения административно-правовых споров, обусловленных индивидуальными делами об административных правонарушениях, служебных дисциплинарных проступков и обращениями физических и юридических лиц к субъектам государственной администрации.

Четвертый структурный ряд отрасли составляют ее общая и особенная масти со своими предметными административно-правовыми блоками. Последние представляют собой крупные подразделения, выделенные на основе сложившейся естественным путем структуры предмета административного права. С учетом современного состояния отрасли и се существующего деления на две части в общей части можно выделить следующие предметные блоки: 1) общее административное право государственной администрации (основы правового статуса и организации субъектов государственной администрации); 2) административное право государственной службы; 3) административное право организаций (предприятий, корпораций, компаний, учреждений); 4) административное право физических лиц (граждан, иностранцев, лиц без гражданства); 5) административное право форм и методов управления; 6) контрольно-надзорное административное право; 7) административное деликтное право (право административных правонарушений); 8) административное юрисдикционное право (право разрешения административных споров, обусловленных делами об административных правонарушениях, о спорах по вопросам государственной службы, об обращениях физических и юридических лиц к государственной администрации).

В особенной части отрасли имеют место три сферы административного управления и административно-правового регулирования: экономическая, гуманитарная (социально-культурная), государственно-политическая. Соответствующим им предметным административно-правовым блокам можно присвоить наименования: 1) административное экономическое право; 2) административное гуманитарное (социально-культурное) право; 3) административное право обеспечения безопасности и защиты личности, государства, общества. Каждый из трех предметных блоков особенной части административного права целесообразно структурировать с учетом сложившихся организационных форм административного управления и административно-правового регулирования, возглавляемых определенным министерством или Правительством РФ, либо Президентом РФ.

1. Общие вопросы административного законодательства. Административно- правовая политика. Юридическая безопасность. Функции по принятию нормативно-правовых актов (издание на основании и во исполнении Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами и юридическими лицами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц). Все содержат четыре аспекта (юридический, логический, языковой и социальный). Нормативная система должна отвечать конкретности, полноте, простоте, краткости, ясности, точности. Правовая форма, легализация, легитимация, ее связь с национальными, региональными и географическими условиями, особенности исторического этапа переживаемого страной, правовой идеологией и правосознанием масс. Административно-правовая норма и документ. Механизм административно-правового регулирования (административно-правовые нормы, акты толкования, акты применения, административно-правовые отношения, реализация норм административного права). Административно-правовые нормы и обязательное следование принципу правового континуитета (преемственность, непрерывность, продолжительность). Притязание по обеспечению стабильности, устойчивого развития общественных отношений, устранение коллизий и предотвращение конфликтов. Предназначение норм административного права: упорядоченность, императивность, четкое определение границ и объема компетенции органов исполнительной власти (должностных лиц), органов государственного управления; четкое определение отношений по вертикали и горизонтали управления; вариантность должного поведения (предписание, дозволение, запреты), обеспечение рационального и эффективного государственного управления и регулирования, обеспечение режима законности и соблюдения государственной дисциплины; наличие собственных средств защиты от посягательств, невыполнения, недобросовестного выполнения, оперативность, административная и дисциплинарная ответственность.

Структура (элементы) административно-правовых норм: гипотеза (характеристика условий, при которых норма реализуется; она выражается в форме гипотетического случая либо не формулируется вообще); диспозиция – центральная часть правил поведения, соответствующих определенной модели, всегда предполагает взаимосвязь прав и обязанностей; диспозиция и запреты, дозволения, в конечном счете, диспозиция – содержание правил поведения; санкция – последствия неправомерного поведения, меры воздействия в связи с правонарушениями.

Административно-правовые нормы и институты административного права (теоретически выделяемая категория административного права, выражающиеся в совокупности правовых норм, регулирующих специфическую взаимосвязанную определенную однородную группу общественных отношений, складывающихся в сферах исполнительно-распорядительной деятельности).

Институт принципов государственного управления; институт субъектов административного права; институт методов реализации форм административного права, институт форм управления; институт государственной службы; институт административного правонарушения; институт административной ответственности; институт дисциплинарной ответственности; институт обеспечения законности и государственной дисциплины (государственный контроль, прокурорский надзор, обжалование, общественный контроль, судебный контроль); институт административно-правовых режимов (санитарно-эпидемиологический, режим государственной границы, режим государственной, служебной и коммерческой тайны, таможенный режим, паспортно-визовый режим, режим чрезвычайного положения, режим военного положения, карантин, обсервация); особенность отраслевых институтов административного права (институты в сфере экономики, народного хозяйства; социально-культурной; сфере административно-политического управления; межотраслевой области); специальные институты административно-процессуального права (управленческого процесса, административно-юрисдикционного процесса, административных процедур; производства по делам об административных правонарушениях).

Институт административного права может представлять и подсистему административно-правовых норм. Наиболее крупными являются: регулятивные (позитивные) и охранительные (административно-деликтное право). Органическая связь институтов административного права с политикой государства.

2. Классификация (виды) административно-правовых норм. Роль классификации в определении сущности и содержания административно-правовых норм, особенности регулирования общественных отношений, установление (оценка) юридического положения сторон в административно-правовом отношении. Административное право не совокупность акцессионных, дополнительных к главным.

Нормы административного права классифицируются по предмету регулирования (материальные и процессуальные); по характеру предписания (обязывающие, уполномочивающие, дозволительные, запрещающие, стимулирующие, рекомендательные); запретительные нормы – содержат запрет на какие-либо действия; обязывающие – определенные требования к хозяйственной, социально-культурной и административной деятельности; уполномочивающие – предоставляют полномочия определенным органом государственной власти в части ограничения, приостановления, прекращения деятельности, привлечение к ответственности). Отдельные административно-правовые нормы могут быть компенсационными (возмещение причиненного ущерба). По юридической силе нормы административного права делятся: законодательные и подзаконные, по территориальному масштабу действия (общероссийские, федеральные, региональные, межтерриториальные, межведомственные, местные и локальные); по времени действия: бессрочные, срочные (заранее установлен срок действия); по объему регулирования (общие, отраслевые и межотраслевые); по адресату (организация и функционирование органов исполнительной власти; организация и деятельность частных и коммерческих структур; административно-правовой статус граждан, государственных предприятий и учреждений, общественных объединений, религиозных организаций, государственных служащих, иностранцев и лиц без гражданства). Нормы могут быть внутриорганизационные и общеобязательные.

3. Реализация административно-правовых норм. Вступление в юридическую силу норм административного права. Презумпция законности норм административного права. Выделяются четыре формы реализации норм административного права:

1. исполнение (активное проведение действий, соответствующих содержанию правил, содержащихся в общеобязательной норме);

2. соблюдение (одновременно обязательное для всех форм реализации; добровольное воздержание от нарушений правил, норм);

3. использование (добровольное совершение субъектом административного права правомерных действий);

4. применение (уполномоченные на то органы государственной власти, их должностные лица).

Принципы реализации норм административного права: законность, профессионализм, обоснованность, целесообразность, правовая культура, защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, эффективность, разумная инициатива.

Для административно-правовой системы характерным является сложный и достаточно противоречивый характер развития, наблюдается тенденция устойчивого правового регулирования. Массив правовых актов в современный период развивается закономерно быстрее, чем правосознание и правовая культура участников управленческих правоотношений. При реализации норм административного права весьма актуально обеспечить социальную профилактику правонарушений, обеспечить эффективную борьбу с преступностью на дальних подступах, широко использовать социологические и психологические средства формирования уважения в целом к праву. Резко вырастает роль административно-правовой регламентации реализации норм, первостепенное значение имеет современный административный механизм предотвращения и преодоления правовых и организационных коллизий и конфликтов (возрастание роли административной деликтологии).

Страница 1

Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты. Административно-правовой институт - это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления.

Существуют следующие институты административного права:

Принципов государственного управления;

Административно-правового статуса граждан (физических лиц);

Административно-правового статуса органов исполнительной власти;

Государственной и муниципальной службы;

Административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений;

Административно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления;

Административно-правовых режимов;

Форм государственного управления;

Методов государственного управления;

Административной ответственности;

Административного процесса;

Обеспечения законности в государственном управлении;

Административно-правовых основ межотраслевого управления (координации);

Административно-правовых основ управления в сфере экономики;

Административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере;

Административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.

Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. Подотрасли - это цельные по составу и предмету регулирования образования, которые регламентируют особую сферу отношений в пределах более широкого комплекса отношений, урегулированных той же или иной отраслью права.

В административном праве выделяют следующие подотрасли:

1. Служебное право

2. Политическое право

3. Образовательное право и т.д.

а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы);

б) органы исполнительной власти;

в) государственная служба;

г) административно-правовые режимы;

д) административный процесс, законность в управлении;

е) организация государственного управления в сферах и отраслях.

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями.

Административное право не является исключением из этого правила. Однако систематизация норм административного права в значительной степени осложнена ролью и местом отрасли в правовой системе России. Дело в том, что административное право, как это отмечается большинством специалистов, является одной из центральной отраслей системы российского права. Выше уже говорилось о том, что нормы, принципы, метод административного права являются базой для большинства современных отраслей права Российской Федерации. Кроме того, административное право имеет наиболее обширный круг регулируемых отношений. Указанные обстоятельства приводят к тому, что из всех отраслей российского права именно административное право является наиболее сложно организованной отраслью.

Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.

Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права *(50). Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями *(51).

Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.

Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли.

К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.

Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:

нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;

нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;

нормы, регулирующие государственную службу;

нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);

нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;

нормы о правовом статусе граждан;

нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;

нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:

нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;

нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. *(52)

Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.

Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).

В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей) *(53).

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая - нормы в сфере межотраслевого управления. Административно-процессуальное право выделено в специальную - третью - часть отрасли. *(54)

Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера. *(55)

Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з); правовое регулирование нормативов *(56).

Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.

По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.

Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.

Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.

Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).

Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.

Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического "наложения" одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.

Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов - это источники отдельного административно-правового режима.

Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:

институт государственной службы;

институт органов государственного управления;

институт муниципального управления и муниципальной службы;

институт административной ответственности;

институт охраны собственности административно-правовыми средствами;

множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).

В структуре отрасли в настоящее время по-прежнему остаются такие крупные подотрасли, как:

информационное право;

таможенное право;

лицензионное право;

нотариальное право;

строительное право;

полицейское право и т.д.

Необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.